รัฐควรทำอะไร ถ้าวันหนึ่ง AI จะมาแย่งงานเราจริงๆ

ก่อนอื่นผมไม่อยากให้คุณผู้อ่านรู้สึกตื่นตระหนกตกใจนะครับ เพราะนับตั้งแต่ OpenAI เปิดตัวแชทจีพีทีเมื่อปี 2022 จวบจนปัจจุบัน เราก็ยังไม่มีสัญญาณใดๆ ว่าเจ้าเอไอจะมาทำให้คนตกงานครั้งใหญ่ เช่นในสหรัฐอเมริกา องค์กรที่ติดตามผลกระทบจากปัญญาประดิษฐ์ต่อการจ้างงานอย่าง The Yale Budget Lab เขียนไว้อย่างชัดเจนว่าปัจจุบันผลกระทบจากปัญญาประดิษฐ์ “ในทางสถิติแล้วแทบจะเรียกได้ว่าเป็นศูนย์หรืออาจกล่าวได้ว่าไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ” ส่วนการเลิกจ้างของเหล่าบริษัทเทคโนโลยีทั้งหลายนั้นส่วนใหญ่มีที่มาจากการจ้างงานเกินตัวช่วงโควิด-19 และการชะลอตัวทางเศรษฐกิจ แต่ต้องประกาศโดยให้เหตุผลว่านำปัญญาประดิษฐ์มาใช้เพื่อสร้างภาพลักษณ์เชิงบวกให้กับบริษัท ถึงขนาดมีชื่อเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า ‘ฟอกเอไอ (AI washing)’

อย่างไรก็ตาม การศึกษาอีกชิ้นหนึ่งก็สะท้อนอีกมุมมองว่า กลุ่มพนักงานที่น่าจะได้รับผลกระทบจากปัญญาประดิษฐ์มากที่สุดคือเหล่าพนักงานในบางกลุ่มอุตสาหกรรม เช่น นักพัฒนาซอฟต์แวร์ เนื่องจากปัญญาประดิษฐ์สามารถช่วยทำงานย่อยบางอย่างได้แบบอัตโนมัติ ดังนั้นเหล่านักศึกษาจบใหม่ช่วงอายุ 22 ถึง 25 ปีจึงเผชิญปัญหาหางานได้ยากขึ้นเฉพาะในบางอุตสาหกรรม

ในเมื่อผลกระทบจากเอไอยังอยู่ในวงค่อนข้างจำกัดและนับว่าไม่มีนัยสำคัญต่อการจ้างงานภาพรวม แล้วทำไมเราถึงต้องรีบคุยกันเรื่องนโยบายรัฐเพื่อรับมือหายนะจากเอไอในตอนนี้?

คำตอบก็คือช่วงเวลาที่เหล่าบริษัทยักษ์ใหญ่ด้านเอไอยังไม่กุมอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองมหาศาลนี่แหละครับ ที่นับเป็นช่วง ‘ไพรม์ไทม์’ ที่รัฐอยากจะทำอะไรก็ควรรีบทำ ก่อนที่บริษัทเหล่านั้นจะขึ้นเถลิงอำนาจจนไม่มีใครกล้าแตะต้อง ผู้เขียนเลยถือโอกาสพาไปสำรวจนโยบายรัฐสำหรับเตรียมรับมือปัญญาประดิษฐ์ 5 ระดับไล่เรียงจากบางเบาไปจนถึงเข้มข้น ทั้งที่เกิดขึ้นแล้วและยังเป็นเพียงข้อเสนอของเหล่านักเศรษฐศาสตร์เพื่อให้เราพอเห็นถึงบทบาทและหน้าที่ของรัฐที่ต้องเตรียมพร้อมก่อนที่ปัญญาประดิษฐ์จะมาแย่งงานเราจริงๆ

ความเข้มข้นระดับ 1 เฝ้าระวัง ติดตาม และให้ความรู้

นโยบายระดับ 1 คือส่วนที่รัฐสามารถทำได้แล้วและควรทำทันที นั่นคือการเพิ่มความโปร่งใสให้เรามอง ‘เห็น’ อย่างชัดเจนว่าปัญญาประดิษฐ์เข้ามามีบทบาทและส่งผลต่อเศรษฐกิจของเราอย่างไร เนื่องจากรัฐไม่มีทางเก็บภาษี ป้องปราม หรือกำกับดูแลสิ่งที่ตัวเองมองไม่เห็นหรือวัดผลไม่ได้ ในขณะเดียวกันรัฐก็ต้องวางแผนปรับทักษะแรงงานใหม่ โดยแทนที่จะฝึกฝนพนักงานในการทำงานง่ายๆ ซึ่งเสี่ยงที่จะถูกแทนที่ด้วยระบบอัตโนมัติ แต่ต้องขยับมาสร้างทักษะที่แก้ปัญหาที่ซับซ้อนหรือการบริหารจัดการทีมพนักงานเอไอในการทำงาน

กลุ่มประเทศที่เข้มงวดที่สุดด้านความโปร่งใสในการใช้งานปัญญาประดิษฐ์ก็หนีไม่พ้นสหภาพยุโรปที่มีกฎหมายกำกับดูแลปัญญาประดิษฐ์โดยเฉพาะ (AI Act) ซึ่งกำหนดให้การใช้งานเอไอกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูง เช่น การใช้งานที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรบุคคลในองค์กร ไม่ว่าจะเป็นการว่าจ้างพนักงานใหม่ การแบ่งงาน การเลื่อนตำแหน่ง และการเลิกจ้าง ต้องมีการเปิดเผยกระบวนการตัดสินใจอย่างโปร่งใส มีมนุษย์จริงๆ คอยกำกับดูแล และมีการเก็บข้อมูลรวมถึงเอกสารอย่างเหมาะสมตามกฎหมายฉบับนี้

สำหรับประเทศไทยเองก็มีกำหนดแผนปฏิบัติการด้านปัญญาประดิษฐ์แห่งชาติเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (พ.ศ. 2565 – 2570) ที่ระบุว่าจะผนวกรวมความรู้และจริยธรรมด้านการใช้เอไอเข้ากับหลักสูตรการศึกษาทุกช่วงอายุ พร้อมพัฒนากำลังคนด้านเอไออย่างน้อย 30,000 คน ส่วนสำนักงานส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัลก็เพิ่มแรงจูงใจทางภาษีโดยบริษัทที่ฝึกอบรมด้านทักษะเอไอและดิจิทัลสามารถนำมาคิดเป็นค่าใช้จ่ายได้ 2.5 เท่า หรือโครงการเรือธงอย่าง TH-AI Passport ที่ตั้งเป้าแจกสิทธิ์ให้คนไทยได้ใช้เอไอชั้นนำฟรี 1 ปี ควบคู่กับระบบพัฒนาทักษะออนไลน์และการอบรมเชิงปฏิบัติการ อย่างไรก็ตามนโยบายเหล่านี้บางส่วนอยู่ในช่วงตั้งไข่ ซึ่งเราต้องคอยติดตามผลลัพธ์ต่อไป

ความเข้มข้นระดับ 2 ลดแรงกระแทกรองรับผลกระทบ

กลไกความเข้มข้นระดับ 2 ประกอบด้วย 2 มิติ มิติแรกคือฝั่งแรงงานโดยรัฐควรดำเนินนโยบายเพื่อให้เหล่าลูกจ้างและพนักงานสามารถเปลี่ยนงานได้อย่างคล่องตัวกว่าในอดีต กลไกดังกล่าวมีความสำคัญอย่างยิ่งเพราะยากจะคาดการณ์ว่าอุตสาหกรรมใดบ้างที่จะได้รับผลกระทบจากเอไออย่างรุนแรงและฉับพลัน ส่วนมิติที่สองคือความเป็นกลางทางภาษี (Tax Neutrality) ระหว่างทุนและแรงงาน

ปัจจุบัน หลายประเทศก็มีกลไกเดิมที่สามารถรองรับแรงผลกระทบได้ดีอยู่พอประมาณ เช่น นโยบายของไทยก็จะมีเงินทดแทนการขาดรายได้กรณีว่างงานของกองทุนประกันสังคมและกรมจัดหางานที่รับบทบาทเรื่องการฝึกอบรม พัฒนาทักษะ และเชื่อมต่อแรงงานเข้ากับนายจ้าง อย่างไรก็ตามกลไกดังกล่าวต้องเตรียมยกเครื่องครั้งใหญ่ก่อนการมาถึงของปัญญาประดิษฐ์เพื่อให้พร้อมรับแรงกระแทกที่อาจรวดเร็วและฉับพลันยิ่งขึ้น

ผู้เขียนขอยกตัวอย่างระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคง (flexicurity) ของเดนมาร์กที่ออกแบบให้ตลาดแรงงานมีพลวัตสูงแต่ในขณะเดียวกันเหล่าพนักงานก็ยังมีความมั่นคงในชีวิต ระบบยืดหยุ่นแต่มั่นคงของเดนมาร์กสามารถแบ่งออกเป็น 3 ขา ขาแรกคือการว่าจ้างและเลิกจ้างที่ยืดหยุ่น นายจ้างของเดนมาร์กเผชิญเงื่อนไขในการเลิกจ้างพนักงานน้อยมากๆ ดังนั้นธุรกิจจึงสามารถปรับโครงสร้างได้อย่างคล่องตัว ขาที่สองคือเงินช่วยเหลือกรณีว่างงานที่ทดแทนรายได้ที่หายไปในอัตราส่วนค่อนข้างสูง และขาที่สามคือการบังคับให้ผู้ว่างงานต้องเข้าร่วมโครงการหางานเชิงรุก (active labor-market programs) โดยมีทั้งที่ปรึกษาจัดหางาน การฝึกอบรมทักษะที่ตลาดต้องการ และเงินช่วยเหลือนายจ้างกรณีว่าจ้างพนักงานใหม่ นโยบายตลาดแรงงานแบบพลวัตนี้คิดเป็นราว 3 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีเดนมาร์ก โดยเฉพาะในส่วนของโครงการหางานเชิงรุกที่คิดเป็นราว 2 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี นับว่ามากที่สุดในหมู่ประเทศโออีซีดี

ในส่วนของมิติที่สองคือข้อเสนอเรื่องความเป็นกลางทางภาษี ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) นักเศรษฐศาสตร์เจ้าของรางวัลโนเบลที่ปัจจุบันสนใจแวดวงปัญญาประดิษฐ์พบว่ากฎหมายภาษีของสหรัฐฯ นั้นจัดเก็บภาษีแรงงานที่ราว 25 ถึง 33 เปอร์เซ็นต์โดยอิงจากภาษีเงินได้ ในขณะที่การลงทุนเครื่องจักรหรือซอฟต์แวร์เสียภาษีเฉลี่ยราว 5 เปอร์เซ็นต์เท่านั้นเนื่องจากมีเงินอุดหนุนสารพัด ความไม่สมดุลดังกล่าวย่อมทำให้บริษัทตัดสินใจทดแทนแรงงานด้วยระบบ AI แม้ว่าปัญญาประดิษฐ์อาจไม่ได้ทำงานดีกว่าพนักงานสักเท่าไร การปรับอัตราภาษีให้เป็นกลางจะนำไปสู่การที่ธุรกิจตัดสินใจว่าจะจ้างงานหรือใช้ปัญญาประดิษฐ์โดยอิงจากผลิตภาพเป็นหลัก

ความเข้มข้นระดับ 3 เพิ่มแรงเสียดทานไม่ให้การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นเร็วเกินไป

ผู้เขียนขอย้ำว่านโยบายในส่วนนี้คือการเพิ่มแรงเสียดทานไม่ใช่การห้ามการเปลี่ยนแปลง การเพิ่มแรงเสียดทานในที่นี้มีไว้ในกรณีที่การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นเร็วเกินกว่าที่ระบบเศรษฐกิจหรือสังคมจะปรับตัวได้ทัน รัฐจึงต้องทำหน้าที่ชะลอการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวด้วยการเพิ่มแรงเสียดทานเพื่อเพิ่มเวลาให้ทุกภาคส่วนปรับตัวกับโลกใบใหม่

แรงเสียดทานดังกล่าวมีหลากหลายรูปแบบ หนึ่งในนั้นคือการบังคับใช้กฎหมายเพื่อทำให้การไล่พนักงานออกแล้วทดแทนด้วยปัญญาประดิษฐ์นั้นทำได้ยากยิ่งขึ้น เช่นในสหภาพยุโรปจะมีข้อกำหนดว่าด้วยการปลดพนักงานจำนวนมาก (The Collective Redundancies Directive) โดยกำหนดไว้ว่าหากนายจ้างต้องการปลดพนักงานตั้งแต่ 20 คนขึ้นไปภายในกรอบระยะเวลา 90 วันโดยที่ไม่ได้เป็นความผิดของพนักงาน นายจ้างจะต้องปรึกษาหารือกับตัวแทนลูกจ้างและแจ้งหน่วยงานรัฐโดยอธิบายเหตุผลในการเลิกจ้าง พร้อมทั้งสำรวจตัวเลือกต่างๆ ที่เป็นไปได้ผ่านการเจรจากับตัวแทนลูกจ้าง เช่น การลดจำนวนพนักงานที่เลิกจ้าง การฝึกอบรมเพื่อจ้างงานใหม่ หรือการลดเวลาทำงานแทนการเลิกจ้าง เป็นต้น

หรือหนึ่งตัวอย่างคือการชะลอการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับปัญญาประดิษฐ์อย่างศูนย์ข้อมูลซึ่งใช้ไฟฟ้ามหาศาล สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในชุมชน ในขณะที่คนในชุมชนโดยรอบแทบไม่ได้ประโยชน์ เช่นที่รัฐเมน สหรัฐอเมริกาที่เกิดกระแสให้ชะลอการสร้างศูนย์ข้อมูลขนาดใหญ่นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและโครงสร้างพื้นฐานด้านไฟฟ้าอย่างรอบด้านก่อนพิจารณาว่าจะออกใบอนุญาตให้ก่อสร้างหรือไม่

ความเข้มข้นระดับ 4 จัดเก็บส่วนแบ่งจาก ‘ลาภลอย’

ในฉากทัศน์ที่ปัญญาประดิษฐ์เริ่มเข้ามาสั่นคลอนโครงสร้างเศรษฐกิจเดิม รัฐจะต้องคิดอย่างจริงจังถึงความมั่นคงทางการคลังเนื่องจากรายได้หลักที่เคยจัดเก็บจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้ถูกยักย้ายถ่ายโอนไปเป็นผลกำไรของเหล่าบริษัทเอไอ เท่ากับว่าปากท้องที่หวังพึ่งความดูแลจากรัฐจะเพิ่มขึ้นแต่ความสามารถในการสร้างรายได้ของรัฐจะลดลง หนทางในการแก้ปัญหาดุลดังกล่าวคือการที่รัฐต้องเก็บภาษีจากปัญญาประดิษฐ์ให้เข้มข้นยิ่งขึ้นโดยมุ่งไปที่ค่าเช่าทางเศรษฐกิจหรือลาภลอยของเหล่าบริษัทเอไอ

ถึงตรงนี้เหล่าผู้เชี่ยวชาญก็เสียงแตกว่าจะจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมอย่างไร นักเทคโนโลยีอย่างบิล เกตส์ เคยเสนอไว้ว่าถ้าระบบอัตโนมัติมาทำงานแทนที่มนุษย์ อย่างนั้นเราก็ควรเก็บภาษีหุ่นยนต์เสมือนมนุษย์คนหนึ่ง อย่างไรก็ตามนักเศรษฐศาสตร์ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวเพราะการเก็บภาษีแบบกำปั้นทุบดินเช่นนี้อาจกระทบต่อผลิตภาพ ในทางตรงกันข้าม รัฐควรจัดเก็บภาษีบนฐานกำไรส่วนเกิน เช่น กำไรที่ไม่ได้เกิดขึ้นจากนวัตกรรมแต่เป็นกำไรส่วนเกินจากปัจจัยภายนอก เช่น การผูกขาด หรือการครอบครองทรัพยากรธรรมชาติที่มีจำกัด

ตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น การที่คณะกรรมการสาธารณูปโภคของรัฐโอไฮโอ สหรัฐอเมริกา จะดำเนินการจัดเก็บค่ากำลังผลิตไฟฟ้าส่วนเพิ่มจากการตั้งศูนย์ข้อมูลเพื่อคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นๆ ให้ไม่ต้องมาร่วมแบกรับภาระโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องสร้างเพิ่มเติมจากความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลจากศูนย์ข้อมูล หรือข้อเสนอให้มีการเก็บภาษีฐานโทเคนซึ่งอิงจากปริมาณการใช้งานปัญญาประดิษฐ์

นอกจากประเด็นเรื่องภาษีแล้ว เหล่ามหาอำนาจทางเอไอก็ควรจ่ายค่าตอบแทนจากการเอาข้อมูลที่สาธารณชนสร้างขึ้นไปฝึกฝนแบบจำลองปัญญาประดิษฐ์รุ่นใหม่ ไม่ว่าจะเป็นข้อเขียนต่างๆ ผลงานศิลปะ โค้ด และข้อมูลของผู้ใช้งานอินเทอร์เน็ตซึ่งที่ผ่านมาบริษัทเหล่านี้เอาไปใช้แบบฟรีๆ นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอว่าเหล่าบริษัทปัญญาประดิษฐ์ควรทำสัญญาผูกมัดตัวเองไว้ล่วงหน้าว่าวันหนึ่งเมื่อบริษัทเติบโตจนมีขนาดใหญ่มโหฬาร เช่น สร้างรายได้คิดเป็น 0.5 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีโลก เมื่อถึงเวลานั้นบริษัทจะต้องบริจาคกำไรส่วนหนึ่งให้กับรัฐบาล

ความเข้มข้นระดับ 5 ร่างสัญญาประชาคมฉบับใหม่ในยุคเศรษฐกิจขับเคลื่อนด้วยปัญญาประดิษฐ์

นโยบายสุดขั้วระดับนี้สอดคล้องกับฉากทัศน์สุดโต่งที่เป็นยูโทเปียของเหล่านักนิยมเทคโนโลยีและบริษัทเอไอ แต่เป็นดิสโทเปียของปุถุชนคนธรรมดา นั่นคือจุดที่ปัญญาประดิษฐ์ ‘เก่งกว่า’ มนุษย์ในทุกมิติทางเศรษฐกิจ นั่นหมายความว่างานส่วนใหญ่ของมนุษย์นั้นไม่ได้มีความจำเป็นหรือผลิตภาพต่ำกว่าการใช้หุ่นยนต์ ผมขอย้ำอีกครั้งว่าฉากทัศน์นี้ถึงแม้จะมีความเป็นไปได้ก็จริง แต่มันจะไม่เกิดขึ้นในเร็ววันนี้อย่างแน่นอน

เมื่อระบบเศรษฐกิจพลิกจากหน้ามือเป็นหลังมือ กล่าวคือการที่มนุษย์ส่วนใหญ่เลือกไม่ทำงานจะช่วยให้ระบบเศรษฐกิจมีผลิตภาพมากกว่า รัฐจึงต้องเข้ามามีบทบาทโดยการกระจายความมั่งคั่งเสียใหม่ หนึ่งในแนวคิดที่เริ่มมีการพูดถึงคือรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า (Universal Basic Income) ซึ่งหมายถึงการที่รัฐแจกจ่ายเงินสดให้กับประชาชนอย่างสม่ำเสมอและไม่มีเงื่อนไข แนวคิดนี้มีการศึกษาในกลุ่มตัวอย่างหลายประเทศและพบว่าผู้ที่ได้รับเงินโอนแบบไม่มีเงื่อนไขนี้จะมีความพึงพอใจในชีวิตเพิ่มขึ้น เครียดเรื่องการเงินน้อยลง และไม่ส่งผลต่อแรงจูงใจในการทำงาน อย่างไรก็ตาม โจทย์สำคัญของแนวคิดดังกล่าวคือรัฐบาลจะต้องมีรายได้ภาษีก้อนใหญ่ที่มากเพียงพอและยั่งยืน เท่ากับว่าก่อนจะมาถึงขั้นนี้ได้ ก็ต้องออกแบบนโยบายในขั้นที่ 4 เพื่อจัดเก็บภาษีลาภลอยเสียก่อนนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม บางคนก็มองว่าแนวคิดอย่างการออกแบบภาษีหรือจัดสรรปันส่วนเช่นนี้นับเป็นเรื่องที่น่าปวดหัว พวกเขาจึงเสนอทางเลือกที่ง่ายและตรงไปตรงมายิ่งกว่า (แต่ก็สุดโต่งกว่าเช่นกัน) นั่นคือการที่รัฐเข้าไปถือครองหุ้นทั้งหมดหรือบางส่วนของบริษัทปัญญาประดิษฐ์ ถ่ายโอนความมั่งคั่งและกระแสรายได้ทั้งหมดมาให้กับรัฐแบบอัตโนมัติ

ทั้งหมดนี้ก็คือเมนูนโยบายฉบับรวบรัดเพื่อรับมือการมาถึงของปัญญาประดิษฐ์ ส่วนรัฐบาลควรใช้นโยบายเข้มข้นระดับไหนก็ขึ้นอยู่กับว่าเรามองอนาคตของเอไอไว้อย่างไรและคาดการณ์ว่าปัญญาประดิษฐ์จะมาพลิกโฉมระบบเศรษฐกิจมาน้อยเพียงใด แม้ปัจจุบันยังไม่มีสัญญาณการเปลี่ยนแปลงแบบพลิกฟ้าคว่ำแผ่นดิน แต่ช่วงเวลาที่เหล่าบริษัทปัญญาประดิษฐ์ยังล้มลุกคลุกคลานจากเทคโนโลยีที่ยังไม่สุกงอมก็นับเป็นโอกาสอันดีที่รัฐจะออกกฎหมายมาถ่วงดุล เพราะถ้าเรารอจนเจ้าเอไอเข้ามาแย่งงานจริงๆ ถึงตอนนั้นก็คงไม่ทันเวลา

เอกสารประกอบการเขียน

AI Is Probably Not (Yet) the Reason for Labor Market Weakening.

Canaries in the Coal Mine? Six Facts about the Recent Employment Effects of Artificial Intelligence.

Does the U.S. Tax Code Favor Automation?

Public Finance in the Age of AI: A Primer

Artificial Intelligence Curious Economist การกำกับดูแลปัญญาประดิษฐ์ การกำกับดูแลเอไอ ปัญญาประดิษฐ์ รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์ เอไอ