รู้จัก "Earmarked Tax" ภาษีที่ถูกกำหนดปลายทางตั้งแต่วันแรกที่จัดเก็บ

คำว่า Earmarked Tax มีรากศัพท์มาจากคำว่า Ear หรือ หู กับ Mark หรือ เครื่องหมาย เดิมคำว่า Earmark ใช้ในแวดวงปศุสัตว์ สำหรับการทำเครื่องหมายบนหูสัตว์ เพื่อบอกว่าใครเป็นเจ้าของ หรือ วัว ควาย หมู ตัวนี้อยู่ในความครอบครองของผู้ใด ก่อนที่ความหมายจะขยายไปสู่ การกำหนดหรือกันสิ่งใดสิ่งหนึ่งไว้สำหรับวัตถุประสงค์เฉพาะ

เมื่อความหมายนี้ถูกนำมาใช้กับเงิน จึงเกิดความหมายว่า Earmark money เงินที่ถูกกันไว้สำหรับเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ ส่วน Earmarked tax จึงหมายถึงรายได้ภาษีที่ถูก "ทำเครื่องหมาย" ทางกฎหมายไว้แล้วว่าต้องใช้กับวัตถุประสงค์ใด ตามการศึกษาเรื่อง The Economics of Earmarked Taxes โดย James M. Buchanan นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ที่อธิบายประวัติศาสตร์ กลไก และทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เบื้องหลังการทำ "ภาษีจัดสรรสมทบ" (Earmarked Tax) เมื่อปี 1963

อธิบายแบบง่าย ๆ ว่า เมื่อก่อนคนทำเครื่องหมายไว้ที่ "หู" ของสัตว์เพื่อบอกว่าเป็นของใคร ปัจจุบันรัฐทำเครื่องหมายไว้ใน "กฎหมาย" เพื่อบอกว่าเงินก้อนนั้นต้องไปไหน นั่นคือที่มาของคำว่า Earmarked Tax

รู้จัก "Earmarked Tax" ภาษีที่ถูกกำหนดปลายทางตั้งแต่วันแรกที่จัดเก็บ

ทีนี้ มาดูกันว่า แล้ว "ภาษีจัดสรรสมทบ หรือ Earmarked Tax" เป็นภาษีแบบไหนในประเทศไทย

ตามข้อมูลของ กรมสรรพากร ระบบภาษีของไทยมีภาษีหลายประเภท ทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ และอากรแสตมป์ตามประมวลรัษฎากร ขณะที่ยังมีภาษีที่จัดเก็บโดยหน่วยงานอื่น เช่น ภาษีสรรพสามิตและภาษีศุลกากร

ในทางการคลังสามารถมองรายได้เหล่านี้ออกเป็น 2 ลักษณะใหญ่ ๆ คือ

1. ภาษีอากรทั่วไป (General Tax) เป็นภาษีหลักของประเทศ เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ซึ่งตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 รายได้เหล่านี้เมื่อจัดเก็บแล้ว จะต้องนำส่งเข้า "เงินคงคลัง" เป็นรายได้แผ่นดิน จากนั้นฝ่ายบริหารและรัฐสภาจะร่วมกันพิจารณาจัดสรรผ่านการจัดทำ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีตามยุทธศาสตร์ของรัฐบาล
2. ภาษีจัดสรรสมทบ (Earmarked Tax) เป็นภาษีหรือเงินสมทบที่จัดเก็บตาม พ.ร.บ.เฉพาะ โดยกำหนดเป้าหมายปลายทางของเงินไว้อย่างชัดเจนตั้งแต่วันแรกที่จัดเก็บ ซึ่งกฎหมายจะยกเว้นไม่ต้องนำส่งเข้า "เงินคงคลัง" แต่ให้ส่งตรงไปยังหน่วยงานหรือกองทุนเป้าหมายทันที

แต่อย่างไรก็ตาม General Tax กับ Earmarked Tax ไม่ใช่การแบ่ง "ประเภทภาษี" ตามประมวลกฎหมายไทยโดยตรง แต่เป็นการมองที่ ปลายทางของรายได้และวิธีที่กฎหมายกำหนดให้นำเงินไปใช้

จาก "ภาษีบาป" สู่กองทุนเฉพาะกิจ

ตัวอย่างที่เห็นภาพชัดของภาษีจัดสรรสมทบในประเทศไทย คือการจัดเก็บเงินเพิ่มจากฐาน "ภาษีสุราและยาสูบ" ซึ่งมักเรียกกันทั่วไปว่า "ภาษีบาป" แล้วนำเงินดังกล่าวไปเป็นรายได้ของกองทุนหรือองค์กรที่กฎหมายกำหนด

จุดสำคัญคือ เงินส่วนนี้มีลักษณะเป็น การจัดเก็บเพิ่มจากภาษีปกติ ไม่ใช่การนำภาษีสรรพสามิตที่รัฐจัดเก็บอยู่แล้วมาแบ่งออกทั้งหมด โดยคู่มือของ สสส. ระบุโดยตรงว่าเงินบำรุงกองทุนที่มาจากภาษีสุราและยาสูบเป็นระบบการจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ และมีลักษณะเป็นการจัดเก็บเพิ่มจากภาษีปกติ

จากฐานภาษีดังกล่าว กฎหมายกำหนดเงินบำรุงให้กับ 4 องค์กรและกองทุนสำคัญ ได้แก่

1. สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
2. กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ
3. กองทุนผู้สูงอายุ
4. องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ส.ส.ท.) หรือ ไทยพีบีเอส

1.สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ.2544 กำหนดเงินบำรุงกองทุนจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีตามกฎหมายว่าด้วยสุราและยาสูบในอัตรา ร้อยละ 2 ของภาษีที่จัดเก็บ โดยกรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรเป็นผู้เรียกเก็บและนำส่งเป็นรายได้ของกองทุน ไม่ต้องนำส่งกระทรวงการคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

เงินดังกล่าวผูกกับภารกิจด้านการสร้างเสริมสุขภาพโดยตรง ทั้งการส่งเสริมสุขภาพ การสร้างความตระหนักถึงความเสี่ยงจากสุราและยาสูบ การรณรงค์ลดการบริโภค การสนับสนุนงานวิจัย การฝึกอบรม และการพัฒนาศักยภาพของชุมชน

2.กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ

ตาม พ.ร.บ.การกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ.2558 มีเงินบำรุงกองทุนจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีตามกฎหมายว่าด้วยสุราและยาสูบในอัตรา ร้อยละ 2 ของภาษีที่เก็บจากสุราและยาสูบ โดยกรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรเป็นผู้เรียกเก็บและนำส่งเป็นรายได้ของกองทุน กลไกดังกล่าวทำให้กองทุนมีแหล่งเงินสำหรับภารกิจด้านการส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาการกีฬาโดยเฉพาะ

3.กองทุนผู้สูงอายุ

พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2560 เพิ่มแหล่งเงินจากภาษีสรรพสามิตในส่วนที่เกี่ยวกับสุราและยาสูบในอัตรา ร้อยละ 2 แต่ไม่เกินปีละ 4,000 ล้านบาท กระทรวงการคลังระบุว่าแหล่งเงินดังกล่าวถูกเพิ่มขึ้นเพื่อรองรับการนำเงินกองทุนไปช่วยเหลือผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อย และเป็นหนึ่งในแหล่งเงินของกองทุนผู้สูงอายุ

4.ส.ส.ท. หรือ Thai PBS

ใช้กลไกแตกต่างในรายละเอียด โดย พ.ร.บ.องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 กำหนด "เงินบำรุงองค์การ" จากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบในอัตรา ร้อยละ 1.5 ของภาษีที่เก็บจากสุราและยาสูบ และกำหนดรายได้สูงสุดไว้ ไม่เกินปีงบประมาณละ 2,000 ล้านบาท

หากมีส่วนเกินจากรายได้สูงสุดที่กฎหมายกำหนด ส่วนที่เกินต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ขณะที่เงินภายในเพดานไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินตามระบบปกติ

กฎหมาย ส.ส.ท. ยังให้อำนาจกรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรเรียกเก็บเงินดังกล่าวเพื่อนำส่งเป็นรายได้ขององค์การ และกำหนดให้มีการทบทวนเพดานรายได้เป็นระยะ โดยพิจารณาปัจจัยอย่างอัตราเงินเฟ้อ ขอบเขตการดำเนินงาน และผลการประเมินการดำเนินงานขององค์การ

เมื่อเงินไม่ต้องรอการจัดสรรงบประมาณ

ความสำคัญของภาษีจัดสรรสมทบก็อยู่ตรงนี้ เพราะเมื่อกฎหมายกำหนดแหล่งเงินและปลายทางไว้แล้ว กองทุนหรือองค์กรจะมีหน้าที่ที่ต้องนำรายได้ไปวางแผนภารกิจตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายได้ต่อเนื่อง โดยไม่ต้องพึ่งพาการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพียงช่องทางเดียว

ในกรณี สสส. เงินจากภาษีบาปถูกผูกกับภารกิจด้านการสร้างเสริมสุขภาพ ขณะที่เงินของกองทุนผู้สูงอายุถูกกำหนดให้เป็นแหล่งเงินสำหรับภารกิจด้านผู้สูงอายุ ส่วนกองทุนกีฬาและ ส.ส.ท. ก็มีวัตถุประสงค์เฉพาะตามกฎหมายของตัวเอง

ข้อดีก็คือ ความต่อเนื่องของเงินกับความต่อเนื่องของภารกิจจะสามารถเดินไปด้วยกันได้ แต่หากต้องรอการจัดสรรงบประมาณทุกปี ภารกิจที่ต้องทำต่อเนื่องอาจต้องแข่งขันกับภารกิจอื่นของรัฐทุกครั้งที่จัดทำงบประมาณ แต่เมื่อมีกฎหมายกำหนดแหล่งเงินไว้ ภารกิจนั้นจะมีหลักประกันทางการเงินมากขึ้น

ในทางกลับกัน เงินที่ถูกจัดสรรไว้แล้ว จะเป็นเงินที่รัฐไม่สามารถไปจัดลำดับความสำคัญใหม่ได้อย่างอิสระ หากเกิดวิกฤตหรือมีภารกิจเร่งด่วน รัฐบาลจะมีพื้นที่ในการโยกทรัพยากรลดลงเมื่อเทียบกับรายได้ทั่วไป

นี่คือเหตุผลที่ ภาษีจัดสรรสมทบ เป็นเรื่องของ การแลกเปลี่ยนระหว่างความมั่นคงของภารกิจเฉพาะ กับ ความยืดหยุ่นของการคลังโดยรวม

ยิ่งกันเงินไว้เฉพาะมากเท่าไร หน่วยงานที่ได้รับเงินก็มีความแน่นอนมากขึ้น แต่พื้นที่ที่รัฐบาลมีไว้จัดลำดับความสำคัญของประเทศในแต่ละปีก็ลดลงตามไปด้วย

ถ้าวันหนึ่งไม่ได้เงินจากภาษีจัดสรรสมทบ จะเกิดอะไรขึ้น ?

หากสมมติว่าในอนาคตทั้ง 4 องค์กรไม่ได้รับเงินในรูปแบบภาษีจัดสรรสมทบอีกต่อไป และเปลี่ยนไปพึ่งพางบประมาณรายจ่ายประจำปี

ข้อดีที่เห็นได้ชัด คือ รัฐบาลจะมีความยืดหยุ่นทางการคลังเพิ่มขึ้น เพราะรายได้จะกลับเข้าสู่การพิจารณาร่วมกับภารกิจอื่น และรัฐสภาสามารถพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้แต่ละองค์กรตามสถานการณ์ เศรษฐกิจ และความจำเป็นของประเทศในแต่ละปีได้มากขึ้น

ระบบดังกล่าวยังทำให้การจัดสรรเงินอยู่ในกระบวนการงบประมาณเดียวกันมากขึ้น รัฐบาลสามารถเปรียบเทียบความจำเป็นของภารกิจด้านสุขภาพ กีฬา ผู้สูงอายุ และสื่อสาธารณะกับภารกิจอื่นของประเทศ แล้วปรับเพิ่มหรือลดวงเงินตามสถานการณ์ได้

แต่เหรียญย่อมมี 2 ด้าน

หากมองด้านผลเสีย โดยเฉพาะเรื่อง ความต่อเนื่องและความมั่นคงของภารกิจ ทั้ง 4 แห่งจะต้องกลับมาแข่งขันกับหน่วยงานอื่นเพื่อขอรับงบประมาณในแต่ละปี การได้รับเงินจึงอาจขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่ทางคลังและรัฐบาลลำดับความสำคัญให้ในขณะนั้นมากกว่า

• สำหรับ สสส. ความเสี่ยงคือภารกิจสร้างเสริมสุขภาพจำนวนมากเป็นงานระยะยาว ไม่ได้เห็นผลในปีเดียว การเปลี่ยนแหล่งเงินเป็นงบรายปีอาจทำให้การวางแผนงานต่อเนื่องทำได้ยากขึ้น
• สำหรับ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ การมีรายได้เฉพาะ ทำให้ภารกิจด้านการพัฒนากีฬา การสนับสนุนการแข่งขัน นักกีฬา และระบบที่เกี่ยวข้องมีแหล่งเงินที่ต่อเนื่อง หากต้องรอการจัดสรรงบประมาณทุกปี ความแน่นอนของเงินย่อมลดลง
• ส่วน กองทุนผู้สูงอายุ ความเสี่ยงอยู่ที่ภารกิจด้านผู้สูงอายุมีลักษณะต่อเนื่องตามโครงสร้างประชากร การเปลี่ยนแหล่งเงินไปเป็นงบประมาณทั่วไปทำให้ภารกิจด้านผู้สูงอายุต้องแข่งขันกับภารกิจอื่นของรัฐในแต่ละปี ทั้งที่ความต้องการด้านสวัสดิการและการดูแลผู้สูงอายุไม่ได้หายไปตามรอบปีงบประมาณ
• และ ไทยพีบีเอส ที่มีประเด็นเพิ่มเติมจากเรื่องงบประมาณ เพราะแหล่งเงินที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างที่ออกแบบให้องค์กรสื่อสาธารณะมีความมั่นคงทางการเงินและดำเนินงานโดยไม่ต้องพึ่งพาการจัดสรรงบประมาณรายปีโดยตรง หากเปลี่ยนเป็นงบประมาณแผ่นดิน ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรกับกระบวนการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลก็จะเพิ่มขึ้นตามธรรมชาติของระบบ

ดังนั้น หากเปรียบเทียบแบบง่าย ๆ ประโยชน์ของการไม่ได้รับเงินจากภาษีบาป อาจทำให้ความยืดหยุ่นของรัฐบาลและการรวมทรัพยากรเข้าสู่การจัดลำดับความสำคัญของประเทศมากขึ้น แต่ข้อเสียคือทำให้ภารกิจทั้ง 4 แห่งกลับมาเผชิญความไม่แน่นอนด้วยเงินจากงบประมาณรายปี และลดหลักประกันด้านรายได้ที่กฎหมายตั้งใจออกแบบไว้ตั้งแต่ต้น

คำถามจึงอาจไม่ใช่เพียงว่า "ควรเปลี่ยนแหล่งที่มาจากภาษีบาปเป็นงบประมาณประจำปีหรือไม่" แต่ควรถามต่อว่า ถ้าเปลี่ยนแล้ว จะมีหลักประกันอะไรเข้ามาทดแทนความต่อเนื่องของภารกิจ และจะป้องกันอย่างไรไม่ให้งบประมาณของภารกิจเฉพาะถูกลดลงเมื่อรัฐบาลเปลี่ยนลำดับความสำคัญ

ในทางกลับกัน หากยังคงระบบรายได้มาจากภาษีบาปไว้ ก็ต้องยอมรับข้อจำกัดด้านความยืดหยุ่นของการคลัง และต้องทำให้กลไกเพดาน การตรวจสอบ การประเมินผล และการนำเงินส่วนเกินกลับเข้าสู่รายได้แผ่นดินทำงานจริง

เพราะเป้าหมายของการกันเงินเฉพาะทาง ไม่ควรเป็นเพียงการทำให้หน่วยงานมีเงินใช้ แต่ต้องทำให้ประชาชนเห็นได้ด้วยว่า เงินที่ถูก "ทำเครื่องหมาย" ไว้ตั้งแต่ต้น ถูกนำไปสร้างผลลัพธ์ตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายจริง

อ่านข่าว :

"อนุทิน" เผย "ทรัมป์" ส่งจดหมายหวังจบดีลภาษีกับไทยเร็วๆ นี้

"พัฒนา" ประสาน "คมนาคม-กต." เฝ้าระวังสถานการณ์เชื้อกาฬโรคในรัสเซีย

ครม.ไฟเขียวโยกข้ามห้วย "ปิ่นสักก์" นั่งอธิบดีกรมประมง