“สภาสูงของอังกฤษเป็นการรักษาประโยชน์ของคนชั้นสูง วุฒิสภาที่เราสร้างขึ้นเป็นการรักษาผลประโยชน์ของคนทุกระดับชั้น”

ความเปลี่ยนแปลงในการออกแบบวุฒิสภาให้แตกต่างไปจากเดิมตามที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เป็นผลมาจากการทำงานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) อันประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านการเมืองและกฎหมาย จำนวน 21 คน โดยนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน (ปัจจุบันไม่ปรากฏตัวต่อสาธารณะ) นายสุพจน์ ไข่มุกด์ และนายอภิชาต สุขัคคานนท์ รองประธานคนที่ 1, 2 ตามลำดับ และนายปกรณ์ นิลประพันธ์ เป็นเลขานุการ (ปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรี)

บทความชิ้นนี้จะทำความเข้าใจความรู้อันเอกอุของบรรดา กรธ. ว่าได้ให้คำอธิบายและเหตุผลไว้อย่างไรบ้างต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น โดยเนื้อหาจะนำมาจากเอกสารเรื่อง ‘ความในใจของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 2560‘ จัดทำโดยคณะอนุประชาสัมพันธ์และสำรวจความคิดเห็นของประชาชน (สิงหาคม 2561) โดยต้องการบันทึก ‘เรื่องราว ความทรงจำ ประสบการณ์ต่างๆ ในการทำหน้าที่ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ’ ซึ่งได้มีการบรรยายและแสดงความเห็นของกรรมการแต่ละคนในหลากหลายแง่มุม เอกสารชิ้นนี้เป็นข้อมูลที่ช่วยให้เข้าใจมุมมอง อารมณ์ความรู้สึก และระดับสติปัญญาของเหล่า กรธ. ได้เป็นอย่างดี

ประเด็นของวุฒิสภาก็ได้มีการเสนอความเห็นไว้อย่างกว้างขวางเช่นกัน ทั้งในด้านเป้าหมาย องค์ประกอบ และกระบวนการคัดเลือก ในแต่ละประเด็นมีรายละเอียดที่ได้มีการให้ความเห็นไว้ ดังนี้

ในด้านเป้าหมายของวุฒิสภา มีการเสนอความเห็นว่าองค์กรนี้ไม่ควรทำหน้าที่เป็น ‘พี่เลี้ยง’ หรือ ‘ผู้ทรงคุณวุฒิ’ เฉกเช่นที่เคยเป็นมา นายมีชัยได้ชี้แจงถึงแนวคิดของการออกแบบวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ว่า

“แต่เดิมมานั้น การมีวุฒิสภามักจะเกิดจากแนวคิดว่าสภาผู้แทนยังไม่พร้อม ควรมีสภาพี่เลี้ยงเพื่อประคับประคองกันไป ต่อมาก็ว่าเป็นสภากลั่นกรองเพื่อให้เกิดความสมดุล ที่มาของวุฒิสมาชิกในตอนต้นจึงมาจากการแต่งตั้งเพื่อให้ได้คนที่มีคุณวุฒิสูง มีประสบการณ์มากๆ ต่อมาก็ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากแต่ละจังหวัด โดยให้ตัดขาดจากพรรคการเมืองจะได้เป็นอิสระในการกลั่นกรองกฎหมายโดยไม่อยู่ใต้อาณัติของพรรคการเมือง”

“แต่มาถึงปัจจุบันต้องยอมรับว่าคนมีความรู้มีปริญญาสูงๆ ได้ลงสมัครเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากขึ้น คนที่มิได้มีปริญญาสูงๆ ก็มีประสบการณ์ที่สะสมมามากเพียงพอที่จะไม่ต้องการพี่เลี้ยงอีก ในขณะเดียวกันในการให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยให้ปลอดจากการเมืองก็เห็นได้ว่าเป็นไปไม่ได้” (น. 22 – 23)

 ในมุมมองของ กรธ. จึงได้เกิดความคิดว่า

“ทำไมเราไม่เปลี่ยนวุฒิสภาให้เป็นสภาที่จะรับรู้ความต้องการหรือความเดือดร้อนหรือส่วนได้ส่วนเสียของคนกลุ่มต่างๆ เพื่อให้ประชาชนทุกสาขาอาชีพได้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองอย่างแท้จริง และความต้องการของเขาได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง”

“นั่นจึงเป็นที่มาของวุฒิสภาที่จะมาจากประชาชนทุกหมู่เหล่า ทุกอาชีพ ทุกลักษณะ” (น. 23)

ความเปลี่ยนแปลงในการจัดวางวุฒิสภาเช่นนี้ปฏิเสธไม่ได้ว่ามีความสำคัญที่จะส่งผลสืบเนื่องต่อไปถึงการออกแบบในส่วนขององค์ประกอบและการคัดเลือกว่าจะดำเนินการเช่นไร ทาง กรธ. ก็ตระหนักว่าเป็นเรื่องสำคัญแต่ก็ได้รับการยอมรับอย่างเป็นเอกฉันท์ นายมีชัยได้เล่าถึงท่าทีของสมาชิกใน กรธ. ไว้

“เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่และเป็นการเปลี่ยนโฉมหน้า และแนวคิดอย่าง 360 องศา ไม่น่าเชื่อว่าพอเสนอแนวคิดนี้ขึ้น กรธ. ทั้งคณะร้องฮ้อแร่ดขึ้นพร้อมกัน” (น. 23)

ทั้งนี้ นายมีชัยก็ได้สรุปว่าวุฒิสภาที่ กรธ. ร่างขึ้นก็ไม่แตกต่างไปจากสภาขุนนางของอังกฤษแต่อย่างใด และมีคุณประโยชน์มากกว่า

“วุฒิสภาที่เราคิดสร้างขึ้นนั้นก็คล้ายกับสภาสูงของอังกฤษ เพียงแต่สภาสูงของอังกฤษเป็นการรักษาประโยชน์ของคนชั้นสูง ส่วนวุฒิสภาที่เราสร้างขึ้น เป็นการรักษาผลประโยชน์ของคนทุกระดับชั้น” (น. 23)

จากการออกแบบให้วุฒิสภามีเป้าหมายที่แตกต่างออกไป จึงได้นำมาสู่การพิจารณาถึงองค์ประกอบและการคัดเลือกที่จะทำให้สามารถได้บุคคลเข้ามาดำรงตำแหน่งตามที่ กรธ. คาดหวังไว้ นายมีชัยได้ให้คำอธิบายว่า 

“แนวคิดในเรื่องที่มาของสมาชิกวุฒิสภา จึงมุ่งที่การทำให้ประชาชนทุกภาคส่วนได้มีส่วนร่วมในทางการเมือง ในขณะเดียวกันให้ทุกภาคส่วนสามารถบอกเล่าความคับแค้น อุปสรรค และเสนอแนะแนวทางการแก้ไขในส่วนของเขาได้อย่างมีนัยสำคัญ ผู้ที่จะมาเป็นสมาชิกวุฒิสภาจึงมิใช่ผู้ทรงคุณวุฒิหรือผู้มีประสบการณ์ล้นฟ้าอีกต่อไป หากแต่เป็นผู้ที่มาจากคนทุกหมู่เหล่าที่ประกอบอาชีพหรือมีคุณลักษณะเฉพาะ เพื่อจะได้สะท้อนถึงความต้องการของเขาอย่างแท้จริง” (น. 24)

“การที่ กรธ. กำหนดไว้ 20 กลุ่ม ไม่ได้เกิดจากการเสี่ยงทายหรือหยิบขึ้นมาเฉยๆ หากแต่เกิดจากการพยายามคิดอาชีพและคุณลักษณะทั้งหมดของประชาชนทุกหมู่เหล่า (โดยใช้ข้อมูลของสำนักงานสถิติแห่งชาติเป็นหลัก) และจับอาชีพหรือคุณลักษณะที่ใกล้เคียงกันมากที่สุดเข้าไว้ในกลุ่มเดียว เพื่อให้ทุกคนมีที่ลงได้จึงเพิ่มอีก 1 กลุ่ม คือ ‘กลุ่มอื่นๆ’ รวมเป็น 20 กลุ่ม” (น. 25)

ทางสมาชิกของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญก็ล้วนมีความเห็นสนับสนุนกันอย่างกว้างขวาง ในด้านของการออกแบบให้วุฒิสภาต้องประกอบด้วยบุคคลหลากหลายสาขาอาชีพ รวมถึงกระบวนการคัดเลือกแบบเลือกไขว้

นายนรชิต สิงหเสนี อภิปรายสนับสนุนทั้งในส่วนของกลุ่มอาชีพและการเลือกไขว้

“มีเจตนารมณ์ให้วุฒิสภามีสมาชิกมาจากทุกภาคส่วนของสังคม (all walks of life) เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองได้อย่างแท้จริง ที่สำคัญคือ มิได้มีเจตนารมณ์ให้เป็นสภาพี่เลี้ยงหรือสภาตรวจสอบ (ที่จำเป็นต้องประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้มีประสบการณ์ ฯลฯ ดังเช่นในอดีต) ดังนั้น กรธ. จึงระบุให้สมาชิกวุฒิสภามาจากประชาชน 20 กลุ่ม เพื่อเป็นหลักประกันว่าวุฒิสภาจะประกอบด้วยประชาชนจากทุกภาคส่วนของสังคมอย่างแท้จริง” (น. 105)

“ขอเรียนว่า กรธ. มิได้คิดแหวกแนวหรือเพียงอยากลองวิธีการใหม่ๆ แต่เป็นความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาที่เคยเกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าในอดีต ไม่ว่าจะมีการเลือกตั้งองค์กรใดๆ มักจะมีข่าวสมยอมหรือ ‘ฮั้ว’ กัน กรธ. จึงเห็นว่า ‘การเลือกไขว้’ จะทำให้สมยอมกันได้ยากขึ้น ทาง กรธ. จึงได้นำประเด็นนี้ไปพูดคุยกับผู้แทนของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งก็เห็นตรงกันว่าการเลือกไขว้จะทำให้การสมยอมหรือการฮั้วกันทำได้ยากขึ้น และ กกต. ก็ยืนยันว่าสามารถปฏิบัติได้โดยไม่มีข้อขัดข้อง (น. 106)

นายประพันธ์ นัยโกวิท อดีตกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งมีประสบการณ์ในการทำงานจัดการเลือกตั้งมาก่อนก็มีความเห็นสนับสนุนเช่นเดียวกัน โดยเห็นว่าการเลือกไขว้เป็นทางเลือกที่เหมาะสมกับบริบททางการเมืองไทย

“แนวคิดที่กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากกลุ่มสาขาอาชีพด้านต่างๆ เลือกกันเองทางอ้อม มิได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็เพื่อมิให้เกิดการแทรกแซงทางการเมือง เนื่องจากฐานเสียงของสมาชิกวุฒิสภาอาจเป็นฐานเสียงเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ยังได้ยืนยันหลักการนี้ไว้ในมาตรา 113 อีกว่า ‘สมาชิกวุฒิสภาต้องไม่ฝักใฝ่หรือยอมตนอยู่ใต้อาณัติของพรรคการเมืองใดๆ’ ในขณะเดียวกัน หากกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการสรรหาหรือแต่งตั้ง ก็จะเกิดข้อครหาเกี่ยวกับการให้บุคคลเพียงจำนวนไม่กี่คนเลือกบุคคลไปทำหน้าที่เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยทั้งประเทศ”

“ดังนั้น การเลือกตั้งทางอ้อมของสมาชิกวุฒิสภาตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กำหนดไว้ จึงเป็นทางเลือกที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่าเหมาะสมกับบริบททางการเมืองของไทยในปัจจุบัน” (น. 128 – 129)

(เฉพาะนายประพันธ์ เป็นที่น่าเสียดายว่าได้ถึงแก่มรณกรรมไปเมื่อ 3 สิงหาคม 2567 หากยังมีชีวิตอยู่ก็น่าสนใจว่าในฐานะส่วนหนึ่งของผู้ออกแบบวุฒิสภาและสนับสนุนการเลือกไขว้นี้ นายประพันธ์จะมีความเห็นเช่นไรต่อความยุ่งยากที่เกิดขึ้นในขณะนี้)

แม้ว่าในประเด็นการออกแบบวุฒิสภาให้มีความแตกต่างไปจากเดิม บรรดาสมาชิกจะไม่ได้มีการอภิปรายกันจากสมาชิกทุกคน แต่สามารถกล่าวได้ว่าประเด็นดังกล่าวย่อมเป็นที่พ้องกัน แม้จะไม่ได้แสดงความเห็นใดออกมา ดังบันทึกของนายปกรณ์ นิลประพันธ์ ที่ระบุว่า

“กรธ. ไม่เคยต้องลงมติกันเลย ไม่ว่าจะในเรื่องใด เรียกว่าเป็นการประชุมที่ว่ากันด้วยเหตุด้วยผลอย่างแท้จริง ไม่มีการชี้นำ ไม่มีการเอาชนะคะคาน ไม่มีโพยไม่มีใบสั่ง ไม่มีคำว่าคุณขอมา” (น. 112)

น่าสนใจเป็นอย่างยิ่งว่าความพยายามในการออกแบบวุฒิสภาให้แตกต่างไปจากเดิมด้วยความรู้ สติปัญญา และความเข้าใจของบรรดาสมาชิกใน กรธ. ได้ปรากฏผลในความเป็นจริงทางสังคมการเมืองอย่างไร การจำแนกอาชีพออกเป็น 20 อาชีพ การเลือกไขว้ที่เชื่อว่าจะขจัดการซื้อเสียง การฮั้ว ประสบผลสำเร็จหรือไม่ รวมถึงการทำหน้าที่ของวุฒิสภาเพื่อ ‘รักษาผลประโยชน์คนทุกระดับชั้น’ ได้เป็นจริงหรือไม่ มากน้อยเพียงใด

คำตามสำคัญที่ติดตามอีกประการหนึ่งก็คือ หากการออกแบบวุฒิสภาที่กระทำโดย กรธ. ประสบความล้มเหลวแล้ว บรรดาผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ควรจะต้องมีความรับผิดหรือไม่ โดยเฉพาะหากผลงานอันเอกอุของพวกตนนั้นได้สร้างผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อสังคมการเมืองไทย ทำให้เกิดความชะงักงันหรือก้าวถอยหลังไปอย่างมากในมิติต่างๆ

หรือการร่างรัฐธรรมนูญเป็นกิจกรรมทางการเมืองของบรรดาผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้มากความรู้ โดยปราศจากความรับผิด ไม่ว่าสิ่งที่ตนกระทำไปจะสร้างความฉิบหายให้แก่สังคมส่วนรวมมากเท่าใดก็ตาม

คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ นรชิต สิงหเสนี ปกรณ์ นิลประพันธ์ ประพันธ์ นัยโกวิท มีชัย ฤชุพันธ์ รัฐธรรมนูญ 2560 วุฒิสภา สภาพี่เลี้ยง สมชาย ปรีชาศิลปกุล สมาชิกวุฒิสภา ฮั้ว สว.

เรื่อง: สมชาย ปรีชาศิลปกุล

อาจารย์และหัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สมาชิกคนสำคัญแห่งมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน สมชายสนใจศึกษาเรื่องกฎหมายกับสังคม นิติปรัชญา ประวัติศาสตร์กฎหมาย และกฎหมายว่าด้วยสิทธิมนุษยชน