หลับตา ยักไหล่ ลอยตัว: เมื่อการ 'ไม่รู้' กลายเป็นเกราะคุ้มกันของผู้บังคับบัญชาใน พ.ร.บ.อุ้มหายฯ

หนึ่งในรากฐานสำคัญของระบบยุติธรรมทางอาญาสากลในการปราบปรามการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐ คือการบังคับใช้ ‘หลักความรับผิดของผู้บังคับบัญชา’ (Superior and Command Responsibility) ซึ่งตั้งอยู่บนฐานคิดที่ว่าอาชญากรรมร้ายแรงอย่างการทรมานหรือการบังคับให้สูญหาย มักไม่ได้เกิดขึ้นจากดุลพินิจส่วนบุคคลของผู้ปฏิบัติงานระดับล่างอย่างโดดเดี่ยว หากแต่อาจเป็นผลผลิตของโครงสร้างอำนาจที่ยินยอม ละเลย หรือแม้กระทั่งส่งเสริมให้เกิดการกระทำดังกล่าว[1]

การลงโทษเพียงผู้ปฏิบัติงานระดับล่าง โดยปล่อยให้ผู้ที่อยู่บนโครงสร้างอำนาจซึ่งมีหน้าที่ควบคุม กำกับดูแล และป้องกันการกระทำความผิดรอดพ้นจากความรับผิด จึงไม่อาจแก้ไขปัญหาการลอยนวลพ้นผิดได้อย่างแท้จริง และด้วยเหตุนี้ การประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 (พ.ร.บ. อุ้มหายฯ) จึงถูกคาดหวังว่าจะเข้ามาปิดช่องโหว่ดังกล่าว ผ่านบทบัญญัติในมาตรา 42 ซึ่งรับรองหลักการเอาผิดผู้บังคับบัญชาไว้โดยเฉพาะ โดยบัญญัติว่า

มาตรา 42 ผู้บังคับบัญชาผู้ใดทราบว่าผู้ใต้บังคับบัญชาซึ่งอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของตนจะกระทำหรือได้กระทำความผิดตามมาตรา 35 มาตรา 36 มาตรา 37 หรือมาตรา 38 และไม่ดำเนินการที่จำเป็นและเหมาะสม เพื่อป้องกันหรือระงับการกระทำความผิด หรือไม่ดำเนินการหรือส่งเรื่องให้ดำเนินการสอบสวนและดำเนินคดีตามกฎหมาย ต้องระวางโทษกึ่งหนึ่งของโทษที่กำหนดไว้สำหรับความผิดนั้น

เมื่อพิจารณาในเบื้องต้น เราอาจรู้สึกใจชื้นขึ้นมาได้ระดับหนึ่ง เพราะในที่สุดประเทศไทยก็มีกฎหมายเฉพาะเพื่อป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับให้บุคคลสูญหาย พร้อมกับกลไกพิเศษสำหรับเอาผิดผู้บังคับบัญชาที่ละเลยต่อการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาลึกลงไปอีกขั้น บทบัญญัติดังกล่าวอาจไม่ได้มีประสิทธิภาพอย่างที่ควรจะเป็น และอาจกลายเป็นเพียง ‘หลักการบนแผ่นกระดาษ’ ที่ไม่อาจนำไปใช้เพื่อเอาผิดผู้บังคับบัญชาที่ละเลยต่อการกระทำความผิดของผู้ใต้บังคับบัญชาได้จริงในทางปฏิบัติ

เนื่องจากบทบัญญัติดังกล่าวนี้ ได้ทิ้งข้อสังเกตที่สำคัญประการหนึ่งเกิดขึ้นจากการกำหนดเงื่อนไขด้านความรู้ของผู้บังคับบัญชาไว้เพียงกรณีที่ผู้บังคับบัญชา ‘ทราบ’ ว่าผู้ใต้บังคับบัญชาจะกระทำหรือได้กระทำความผิด กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือเป็นการผูกความรับผิดของผู้บังคับบัญชาไว้กับการพิสูจน์ให้ได้ว่า ผู้บังคับบัญชามี ‘การรับรู้’ ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิดของผู้ใต้บังคับบัญชา

เงื่อนไขดังกล่าวอาจฟังดูสมเหตุสมผลในทางหลักการ เพราะการลงโทษบุคคลจากสิ่งที่ตนไม่รู้ย่อมเป็นเรื่องที่ต้องระมัดระวังอย่างยิ่งในกฎหมายอาญา แต่อย่างไรก็ตาม การบัญญัติกฎหมายลักษณะดังกล่าวก็ทิ้งช่องโหว่ขนาดใหญ่อันน่ากังวล เพราะผู้บังคับบัญชาก็จะมีข้อต่อสู้ที่เรียบง่าย แต่ทรงพลัง ด้วยการอ้างแต่เพียงว่าตนไม่รู้ ก็อาจเพียงพอต่อการหลุดพ้นความรับผิดทั้งปวง

ในการนี้ ผู้เขียนขอชวนท่านผู้อ่านพิจารณาช่องโหว่ดังกล่าวของกฎหมายไทย ผ่านมุมมองของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอนุสัญญาระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการหายสาบสูญโดยถูกบังคับ (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance: ICPPED) ซึ่งเป็นตราสารระหว่างประเทศที่วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับความรับผิดของผู้บังคับบัญชาไว้โดยเฉพาะ แล้วจึงย้อนกลับมาพิจารณาว่าการกำหนดให้ผู้บังคับบัญชาต้อง ‘ทราบ’ ตามมาตรา 42 ของพ.ร.บ. อุ้มหายฯ นั้น เพียงพอที่จะทำให้หลักความรับผิดของผู้บังคับบัญชาสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพจริงหรือไม่

ความไม่สอดคล้องของมาตรา 42 พรบอุ้มหายฯ และอนุสัญญา ICPPED

หากพิจารณาพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศ การที่ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีของอนุสัญญาระหว่างประเทศเพื่อการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการหายสาบสูญโดยถูกบังคับ (ICPPED) ย่อมนำมาซึ่งภาระหน้าที่ในการอนุวัติการกฎหมายภายใน (Domestic Legislation) ให้มีมาตรฐานที่ไม่ต่ำไปกว่าที่อนุสัญญากำหนดไว้ ทว่าเมื่อนำมาตรา 42 ของ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ มาวางเปรียบเทียบกับ ข้อ 6 (1)(b) ของอนุสัญญา ICPPED เราจะพบรอยแยกเชิงโครงสร้างที่สำคัญขององค์ประกอบความผิดทันที

อนุสัญญา ICPPED ข้อ 6 (1)(b)[2] ได้วางหลักเกณฑ์ว่าด้วยความรับผิดของผู้บังคับบัญชาโดยมีหลักการว่า:

1. แต่ละรัฐภาคีจะต้องดำเนินมาตราการที่จำเป็นที่จะให้มีความรับผิดทางอาญา อย่างน้อยที่สุดในกรณีดังต่อไปนี้

(b) ผู้บังคับบัญชาที่ทราบ หรือเจตนาละเลยข้อมูลที่ชี้ให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่าผู้ใต้บังคับบัญชาที่อยู่ภายใต้อำนาจสั่งการหรืออำนาจควบคุมของตนได้ก่อหรือกำลังจะก่ออาชญากรรมบังคับให้บุคคลหายสาบสูญ ใช้อำนาจหน้าที่รับผิดชอบหรือการควบคุมกิจกรรมซึ่งเกี่ยวข้องกับอาชญกรรมบังคับให้บุคคลหายสาบสูญ และไม่ใช้มาตรการที่จำเป็นและสมควรตามอำนาจของตน เพื่อป้องกันหรือปราบปรามการทำให้บุคคลหายสาปสูญ หรือไม่แจ้งเรื่องแก่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการสืบสวนสอบสวนและฟ้องร้องดำเนินคดี

จากหลักการดังกล่าว จะเห็นได้ว่ามาตรฐานสากลตาม ICPPED ได้สร้างตาข่ายความรับผิดไว้สองชั้นอย่างรัดกุม:

ชั้นที่หนึ่ง: การรับรู้จริง (Actual Knowledge) ซึ่งตรงกับคำว่า ‘knew’ ในอนุสัญญา ซึ่งหมายถึงกรณีที่ปรากฏพยานหลักฐานชัดเจนว่าผู้บังคับบัญชาได้รับรายงาน สั่งการ หรือรับทราบถึงการกระทำความผิดโดยตรง ซึ่งเป็นมิติเดียวกับคำว่า ‘ทราบ’ ในมาตรา 42 ของกฎหมายไทย

ชั้นที่สอง: การเพิกเฉยต่อข้อมูล (Conscious Disregard) ซึ่งตรงกับคำว่า ‘consciously disregarded information’ ซึ่งเป็นกลไกป้องกันการลอยนวลพ้นผิดในกรณีที่ผู้บังคับบัญชาไม่ได้มี ‘ความรู้จริง’ ในลักษณะที่เป็นคำสั่งลายลักษณ์อักษร แต่มี ‘ข้อมูล สัญญาณเตือน หรือพยานหลักฐานแวดล้อม’ ปรากฏอยู่ตรงหน้า ทว่าผู้บังคับบัญชากลับเลือกที่จะเพิกเฉย ไม่ตรวจสอบ หรือหลีกเลี่ยงที่จะรับรู้เพื่อรักษาตนเองให้พ้นผิด

ด้วยเหตุนี้ ปัญหาใหญ่ของ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ มาตรา 42 คือการเลือกตัดตาข่ายชั้นที่สองนี้ออกไปอย่างสิ้นเชิง โดยหยิบยกมาเฉพาะองค์ประกอบเรื่อง ‘การทราบ’ เท่านั้น ซึ่งการตัดองค์ประกอบความผิดส่วนนี้ออก ไม่เพียงแต่ทำให้กฎหมายไทยตกมาตรฐานต่ำกว่าพันธกรณีสากลที่ไทยร่วมเป็นภาคี หากแต่ในทางกฎหมายอาญา การตัดเงื่อนไขดังกล่าวออกไป ยิ่งเป็นการส่งสัญญาณทางกฎหมายว่า ตราบใดที่ผู้บังคับบัญชาสามารถบริหารจัดการไม่ให้ตนเอง ‘ทราบ’ เรื่องอย่างเป็นทางการได้ ผู้บังคับบัญชาผู้นั้นก็ไม่ต้องรับผิดใดๆ

ผลทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นตามมา คือบทบัญญัติความรับผิดของผู้บังคับบัญชานี้กลับส่งเสริมวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิด ด้วยการเปิดช่องให้เกิดพฤติกรรมที่เรียกว่า กระบวนการสร้างโครงสร้างองค์กรที่เอื้อให้ผู้บังคับบัญชาสามารถปฏิเสธความรับผิดได้อย่างแนบเนียน เพราะยิ่งผู้บังคับบัญชาทำตัว ‘งกๆ เงิ่นๆ’ หลีกเลี่ยงการรับฟังรายงาน ไม่ตั้งคำถามกับความผิดปกติ และปล่อยให้ลูกน้องไปจัดการกันเองลับๆ ผู้บังคับบัญชาคนนั้นก็จะยิ่งปลอดภัย ตามมาตรา 42 มากขึ้นเท่านั้น

กล่าวคือ หากถือว่าความรับผิดตามมาตรา 42 จะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อพิสูจน์ว่าผู้บังคับบัญชามีความรู้โดยตรงเกี่ยวกับการกระทำความผิดเท่านั้น ผู้บังคับบัญชาที่ต้องการหลีกเลี่ยงความรับผิดย่อมอาจมีแรงจูงใจที่จะไม่รับข้อมูล หรือไม่ตรวจสอบพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดตั้งแต่ต้น ยิ่งผู้บังคับบัญชารับรู้ข้อเท็จจริงน้อยลง ก็อาจยิ่งลดความเสี่ยงที่จะถูกกล่าวหาว่ามีความรู้ตามองค์ประกอบของความผิด

ในทางหลักการ ย่อมต้องยอมรับว่าการกำหนดความรับผิดทางอาญาแก่บุคคลจากเหตุเพียงว่าบุคคลนั้น ‘ควรจะรู้’ อาจก่อให้เกิดปัญหาในทางหลักความรับผิดทางอาญา เพราะการมีสถานะเป็นผู้บังคับบัญชาเพียงอย่างเดียวไม่ควรทำให้บุคคลต้องรับผิดโดยอัตโนมัติสำหรับการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา ผู้บังคับบัญชาจึงไม่ควรถูกลงโทษเพียงเพราะผู้ใต้บังคับบัญชากระทำความผิดในขณะที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของตน โดยที่ตนไม่มีข้อมูลหรือเหตุอันควรสงสัยถึงการกระทำดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ย่อมแตกต่างออกไปเมื่อผู้บังคับบัญชาได้รับข้อมูลหรือพบพฤติการณ์ที่มีนัยสำคัญต่อการกระทำความผิด แต่กลับละเว้นไม่ตรวจสอบข้อเท็จจริงดังกล่าว ทั้งที่ตนมีอำนาจและหน้าที่ที่จะดำเนินการตรวจสอบได้ ในกรณีเช่นนี้ การกล่าวว่าผู้บังคับบัญชา ‘ไม่รู้’ อาจไม่สามารถอธิบายสถานการณ์ได้อย่างครบถ้วน เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นมิใช่เพียงการขาดความรู้ หากแต่เป็น ‘การหลีกเลี่ยงที่จะได้รับรู้’

ประเด็นดังกล่าวสามารถเห็นได้จากสถานการณ์สมมติ เช่น ผู้บังคับบัญชาได้รับรายงานว่าผู้ใต้บังคับบัญชานำบุคคลไปควบคุมตัวโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด มีข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการใช้ความรุนแรงระหว่างการควบคุมตัว และปรากฏพฤติการณ์อื่นที่บ่งชี้ว่าการปฏิบัติต่อบุคคลดังกล่าวอาจเข้าข่ายการทรมานหรือการกระทำให้บุคคลสูญหาย แต่ผู้บังคับบัญชากลับไม่ตรวจสอบรายงาน ไม่สอบถามผู้เกี่ยวข้อง และไม่ดำเนินการใดๆ เพื่อให้ทราบข้อเท็จจริง

หากต่อมาปรากฏว่าผู้ใต้บังคับบัญชาได้กระทำความผิดตามที่มีข้อร้องเรียนจริง การยอมให้ผู้บังคับบัญชาสามารถอ้างได้โดยง่ายว่า ‘ไม่ทราบ’ เพียงเพราะไม่มีหลักฐานโดยตรงว่าตนได้รับรู้ถึงการกระทำความผิด อาจทำให้เกิดผลที่ขัดกับวัตถุประสงค์ของหลักความรับผิดของผู้บังคับบัญชา กล่าวคือผู้ที่มีอำนาจในการควบคุมและมีหน้าที่ในการป้องกันการกระทำความผิด กลับสามารถหลีกเลี่ยงความรับผิดได้ด้วยการไม่แสวงหาข้อมูลที่เกี่ยวข้อง

ด้วยเหตุนี้ หากกฎหมายกำหนดให้ต้องพิสูจน์ว่าผู้บังคับบัญชา ‘ทราบ’ เสียก่อนเท่านั้น จึงจะสามารถนำไปสู่ความรับผิดทางอาญาได้ ย่อมเกิดคำถามสำคัญว่าผู้บังคับบัญชาที่ต้องการหลีกเลี่ยงความรับผิดจะสามารถทำได้ง่ายเพียงใดด้วยการไม่ถาม ไม่ตรวจสอบ หรือไม่รับรู้ข้อมูลที่อยู่ตรงหน้า เพราะท้ายที่สุดแล้ว การปฏิเสธว่า ‘ไม่รู้’ อาจกลายเป็นมากกว่าคำแก้ตัว หากมันสามารถกลายเป็นช่องทางให้ผู้ที่มีอำนาจควบคุมและป้องกันการกระทำความผิดหลุดพ้นจากความรับผิดได้ และนี่คือปัญหาที่มาตรา 42 ของ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ กำลังเผชิญอยู่ เมื่อกฎหมายลงโทษได้เฉพาะคนที่ ‘รู้’ และปล่อยคนที่เลือกจะ ‘ไม่รู้’

ภาระการพิสูจน์ที่แทบจะพ้นวิสัย:
‘ไม่ทราบ’ กลายเป็นเกราะคุ้มกันชั้นดีในชั้นศาล

ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย หลักพื้นฐานสำคัญคือ ‘การสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นผู้บริสุทธิ์’ (Presumption of Innocence) ซึ่งส่งผลให้ภาระการพิสูจน์ความผิดตกอยู่กับฝ่ายโจทก์ (อัยการหรือผู้เสียหาย) ที่จะต้องพิสูจน์จนปราศจากข้อสงสัยตามสมควร (Beyond a Reasonable Doubt) ว่าจำเลยได้กระทำความผิดจริงตามองค์ประกอบที่กฎหมายบัญญัติไว้

เมื่อ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ มาตรา 42 บัญญัติองค์ประกอบความผิดไว้เฉพาะกรณีที่ผู้บังคับบัญชา ‘ทราบ’ ภาระการพิสูจน์ของฝ่ายโจทก์ในชั้นศาลจึงกลายเป็นเรื่องที่แทบจะพ้นวิสัยในทางปฏิบัติ เพราะในคดีการบังคับสูญหายหรือการทรมาน ซึ่งโดยธรรมชาติเป็นอาชญากรรมที่กระทำโดยเจ้าหน้าที่รัฐในมุมมืด ฝ่ายผู้บังคับบัญชาที่ชาญฉลาดมักสร้างระยะห่างทางโครงสร้าง (Structural Distance) ไว้เสมอ เช่น ไม่เคยมีคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษร ไม่มีการบันทึกในรายงานประจำวัน หรือใช้วิธีการสั่งการผ่านส่งสัญญาณด้วยวาจาในห้องปิด

เมื่อเกิดเหตุขึ้น ฝ่ายโจทก์จึงแทบไม่มีทางหาพยานหลักฐานสายตรงมาพิสูจน์ได้เลยว่าผู้บังคับบัญชา ‘รับทราบ’ การกระทำนั้นแล้วจริงๆ การที่กฎหมายเขียนไว้แค่คำว่า ‘ทราบ’ จึงทำให้ผู้บังคับบัญชาเพียงแค่เอ่ยปากว่าไม่ทราบ เกราะคุ้มกันทางกฎหมายก็จะทำงานทันที

และเมื่อโจทก์ไม่สามารถพิสูจน์องค์ประกอบเรื่อง ‘การทราบ’ ได้ ศาลก็จำเป็นต้องยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้จำเลยตามหลักกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา[3] ซึ่งนี่คือความย้อนแย้งขั้นร้ายแรงที่สุด คือหลักการยกประโยชน์แห่งความสงสัย ซึ่งมีไว้เพื่อคุ้มครองประชาชนจากการถูกรัฐกลั่นแกล้ง กลับถูกนำมาใช้เป็นเกราะคุ้มกันให้เจ้าหน้าที่ระดับสูงฝ่ายรัฐที่จงใจทำให้ตนเองตาบอดเพื่อหลุดพ้นจากความรับผิด

ทั้งนี้ หากเปรียบเทียบกับการพิสูจน์ ‘เจตนา’ ในคดีอาญาทั่วไป ซึ่งศาลสามารถพิจารณาได้จาก ‘กรรมเป็นเครื่องชี้เจตนา’ หรือพฤติการณ์ภายนอกที่จำเลยกระทำโดยตรง ทว่า การพิสูจน์ ‘การรับรู้’ ตามมาตรา 42 กลับมีความซับซ้อนและยากลำบากกว่าอย่างมหาศาล เพราะในคดีทรมานหรืออุ้มหาย ผู้บังคับบัญชาไม่ได้เป็นผู้ลงมือ ณ จุดเกิดเหตุ การพิสูจน์ว่าบุคคลที่นั่งอยู่ในห้องทำงาน ‘รับทราบ’ การกระทำของบุคคลอื่นที่เกิดขึ้นในสนามปฏิบัติการหรือไม่ จึงกลายเป็นการพิสูจน์สภาวะทางจิตใจที่ไม่ทิ้งร่องรอยภายนอก

ซ้ำร้าย โครงสร้างองค์กรในระบบราชการยังเอื้อให้เกิดกลไกการตัดตอนข้อมูล (Plausible Deniability) ผ่านการสั่งการด้วยวาจาหรือการจงใจไม่บันทึกเอกสาร การบังคับให้ฝ่ายโจทก์ต้องพิสูจน์ ‘การทราบ’ ของผู้บังคับบัญชาจนปราศจากข้อสงสัยตามสมควร จึงเปรียบเสมือนการผลักภาระการพิสูจน์ที่พ้นวิสัย (Probatio Diabolica) ให้แก่ฝ่ายผู้เสียหาย และเปิดช่องให้ผู้บังคับบัญชาหลุดพ้นความรับผิดได้อย่างง่ายดายด้วยการอ้างความไม่รู้

มาตรา 42 พ.ร.บ. อุ้มหายนี้จึงนำไปสู่วัฒนธรรมองค์กรของไทยที่เอื้อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า ‘การจงใจสร้างความไม่รู้ (Institutionalized Ignorance)’ ผู้บังคับบัญชาอาจส่งสัญญาณให้ลูกน้องไปจัดการให้จบ โดยกำชับว่า “ไม่ต้องรายงานรายละเอียดให้ผมฟัง” หรือ “ทำอย่างไรก็ทำ แต่ผมต้องไม่เห็นในเอกสาร”

ด้วยเหตุผลทั้งหมดนี้ การตัดองค์ประกอบความผิดเรื่องการละเลยต่อข้อมูลออกไปจากมาตรา 42 จึงไม่ใช่แค่เทคนิคการเขียนกฎหมายที่บกพร่อง แต่มันคือการผลักภาระการพิสูจน์ให้อยู่ในระดับที่พ้นวิสัย และกลายเป็นการให้รางวัลทางกฎหมายแก่ผู้บังคับบัญชาที่ยิ่ง ‘ไม่สนใจ ไม่สอดส่อง ไม่รับฟัง’ ก็จะยิ่งปลอดภัยจากการถูกลงโทษ

ถ้อยบัญญัติ ‘การเพิกเฉยต่อข้อมูล’ ที่หายไปจากมาตรา 42 พ.ร.บ. อุ้มหายฯ

เพื่อประเมินว่า มาตรา 42 ของ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ ไทย ต่ำกว่ามาตรฐานสากลอย่างไร เราต้องทำความเข้าใจมิติทางนิติศาสตร์ของคำว่า ‘การเพิกเฉยหรือละเลยต่อข้อมูลที่ระบุไว้อย่างชัดเจน (consciously disregarded information)’ ซึ่งแท้ที่จริงแล้วมีรากฐานสำคัญมาจากธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศ (Rome Statute) ข้อ 28 วรรค 2 (a) และส่งผ่านหลักการผ่านมายัง ข้อ 6 (1)(b) ของอนุสัญญา ICPPED

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาคำอธิบายถ้อยคำ “เพิกเฉยหรือละเลยต่อข้อมูลที่ระบุไว้อย่างชัดเจน” ตามข้อ 28 วรรค 2 (a) แห่งธรรมนูญกรุงโรมฯ ผ่านตำราทางกฎหมายและคำพิพากษาของศาลอาญาระหว่างประเทศแล้ว สามารถอธิบายได้ว่าเกณฑ์สภาวะทางจิตใจ (Subjective Standard) ในส่วนนี้มีความเชื่อมโยงโดยตรงกับเกณฑ์เรื่อง ‘การมีเหตุอันควรรู้’ (Had Reason to Know) ซึ่งเป็นการเพิกเฉยโดยรู้ตัว (bewusste Ignoranz) หรือการประมาทเลินเล่ออย่างอุกอาจ (Leichtfertigkeit/Recklessness)[4]

ทั้งนี้ ผู้บังคับบัญชาจะถือว่า ‘มีเหตุอันควรรู้’ ก็ต่อเมื่อมีข้อมูลปรากฏอยู่ตรงหน้า ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงของการกระทำความผิดโดยผู้ใต้บังคับบัญชา และข้อมูลดังกล่าวก่อให้เกิด ‘หน้าที่ตามกฎหมาย’ ที่บังคับให้ผู้บังคับบัญชาต้องดำเนินการสืบสวนสอบสวนเพิ่มเติม เพื่อให้บรรลุความจริงว่ามีการกระทำความผิดเกิดขึ้น หรือกำลังจะเกิดขึ้นหรือไม่[5]

นอกจากนี้ ข้อมูลดังกล่าวจะต้องมีการ ‘ส่งสัญญาณเตือนอย่างเพียงพอ (hinreichend alarmierend/Sufficiently Alarming)’ ที่จะกระตุ้นและดึงความสนใจของผู้บังคับบัญชาผู้ปฏิบัติหน้าที่ตามวิญญูชน ให้ตระหนักถึงความเสี่ยงของการเกิดอาชญากรรมตามกฎหมายระหว่างประเทศ[6] และถ้าหากผู้บังคับบัญชาละเว้นไม่เข้าไปตรวจสอบหรือดำเนินการกับข้อมูลเหล่านี้ ทั้งที่ตนเองรับรู้ถึงการมีอยู่ของข้อมูลดังกล่าวอยู่แล้ว การละเว้นเช่นว่านี้ย่อมเป็นมูลเหตุที่ก่อให้เกิดความรับผิดทางอาญาของผู้บังคับบัญชาทันที[7]

การ ‘ทราบ’ ไม่อาจรวมถึง ‘การเพิกเฉยต่อข้อมูล’

ในทางกฎหมายอาญา การตีความคำว่า ‘ทราบ’ ให้รวมถึง ‘การละเลยข้อมูล’ ไม่สามารถทำได้เนื่องจากติดข้อจำกัดทางนิติศาสตร์สองประการสำคัญ คือ

1. หลักความชอบด้วยกฎหมายและข้อจำกัดเรื่องการตีความขยายความที่เป็นโทษแก่จำเลย (Analogieverbot) ซึ่งระบบกฎหมายอาญาของไทย (และสากล) ยึดถือหลัก Nullum crimen, nulla poena sine lege (ไม่มีกฎหมาย ไม่มีความผิด ไม่มีโทษ) อย่างเคร่งครัด[8] ศาลอาญาไทยไม่สามารถตีความถ้อยคำในตัวบทกฎหมายขยายออกไปในทางที่เป็นโทษแก่จำเลยได้ (Strict Interpretation)

คำว่า ‘ทราบ’ จึงต้องหมายความเฉพาะถึงการรับรู้ถึงข้อเท็จจริงนั้นอย่างแท้จริง (Actual Knowledge) หากศาลตีความขยายคำว่า ‘ทราบ’ ให้หมายความรวมไปถึงความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หรือการแกล้งทำเป็นไม่รู้ ย่อมถือเป็นการตีความขยายความแบบเทียบเคียง (Analogy) ที่เป็นโทษแก่จำเลย ซึ่งขัดต่อหลักกฎหมายอาญาอย่างร้ายแรง[9] ผลก็คือฝ่ายนิติบัญญัติได้มัดมือศาลและอัยการไว้โดยสมบูรณ์ ไม่ให้สามารถลงโทษผู้บังคับบัญชาที่แกล้งไม่รู้ได้เลย

2. เจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Intent) เมื่อพิจารณาในเชิงประวัติศาสตร์กฎหมายและเทคนิคการนิติบัญญัติ ในขณะที่ยกร่าง พ.ร.บ.อุ้มหายฯ ร่างกฎหมายเดิมและอนุสัญญา ICPPED มีหลักเรื่อง ‘การเพิกเฉยต่อข้อมูล’ ปรากฏอยู่อย่างชัดเจน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติกลับเลือกที่จะตัดประโยคดังกล่าวออก แล้วเหลือไว้เพียงคำว่า ‘ทราบ’ คำเดียว

ฃการตัดข้อความออกโดยเจตนาเช่นนี้ ยิ่งทำให้ในทางนิติศาสตร์ไม่สามารถตีความขยายความว่าฝ่ายนิติบัญญัติประสงค์จะให้รวมถึงการเพิกเฉยต่อข้อมูลด้วย เพราะฝ่ายนิติบัญญัติได้แสดงเจตนารมณ์ชัดเจนแล้วว่าจะเอาผิดเฉพาะกรณีการรับรู้จริงเท่านั้น นี่จึงไม่ใช่ความผิดพลาดหรือความเลินเล่อทางการเขียนกฎหมาย หากแต่เป็นความตั้งใจเชิงโครงสร้างที่ทำให้ พ.ร.บ.อุ้มหายฯ ซึ่งควรจะเป็นเครื่องมือปราบปรามการลอยนวลพ้นผิด กลับแอบซ่อนกลไกปกป้องผู้บังคับบัญชาไว้ตั้งแต่ในชั้นการยกร่างกฎหมาย

ข้อจำกัดทางนิติศาสตร์ทั้งเรื่องการตีความ เจตนารมณ์นิติบัญญัติ จึงได้มัดมือศาลและอัยการไว้โดยสมบูรณ์ ไม่ให้สามารถนำตัวผู้บังคับบัญชาที่แกล้งทำเป็นไม่รู้มาลงโทษได้เลย ดังนั้น วิธีการเดียวที่จะอุดช่องว่างเชิงโครงสร้างและยกเลิกเกราะคุ้มกัน ‘ความไม่รู้’ นี้ได้ จึงไม่ใช่การรอคอยดุลพินิจพิจารณาคดีและการใช้การตีความของศาล หากแต่เป็นการแก้ไขปรับปรุงตัวบทกฎหมายโดยฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้น

บทสรุปและข้อเสนอแนะ:
ก้าวข้ามเกราะคุ้มกัน ‘ความไม่รู้’ เพื่อหยุดยั้งการลอยนวลพ้นผิด

บทวิเคราะห์ทั้งหมดข้างต้นชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า หลักความรับผิดของผู้บังคับบัญชาตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 มาตรา 42 ในปัจจุบัน มีลักษณะเป็นเพียงหลักการบนแผ่นกระดาษที่ไม่อาจนำไปใช้เอาผิดผู้บังคับบัญชา ที่ละเลยต่อการกระทำความผิดของผู้ใต้บังคับบัญชาได้จริงในทางปฏิบัติ

การจำกัดองค์ประกอบความผิดไว้เฉพาะกรณีที่ผู้บังคับบัญชา ‘ทราบ’ เท่ากับเป็นการสร้างแรงจูงใจเชิงโครงสร้างให้ผู้บังคับบัญชาจงใจทำให้ตนเองตาบอด (Institutionalized Ignorance) หลีกเลี่ยงการรับรู้ข้อมูล และละเว้นการสอดส่องดูแล เพราะยิ่งรู้น้อยเท่าใด ก็ยิ่งปลอดภัยมากเท่านั้น

ยิ่งไปกว่านั้น ข้อจำกัดตามหลักการตีความกฎหมายอาญาอย่างเคร่งครัด (Strict Interpretation) และเจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติที่ตั้งใจตัดถ้อยคำการเพิกเฉยต่อข้อมูลออกไปตั้งแต่ชั้นยกร่าง ยิ่งมัดมือศาลและอัยการไม่ให้สามารถใช้ดุลพินิจตีความขยายความเพื่อลงโทษผู้บังคับบัญชาที่แกล้งทำเป็นไม่รู้ได้เลย ช่องโหว่ทางกฎหมายนี้จึงไม่อาจแก้ไขได้ด้วยดุลพินิจพิจารณาคดีของศาล หากแต่ต้องแก้ไขด้วยการแก้ไขปรับปรุงตัวบทกฎหมายโดยรัฐสภาเท่านั้น

เพื่อแก้ไขปัญหาการลอยนวลพ้นผิดเชิงโครงสร้าง และยกระดับมาตรฐานกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศตามอนุสัญญา ICPPED อย่างแท้จริง ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อฝ่ายนิติบัญญัติในการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.อุ้มหายฯ มาตรา 42 ดังต่อไปนี้:

ประการที่หนึ่ง: ปรับปรุงองค์ประกอบความผิดในมาตรา 42 ให้ครอบคลุม ‘การเพิกเฉยต่อข้อมูล’

รัฐสภาต้องแก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำในมาตรา 42 โดยขยายองค์ประกอบด้านความรู้ให้ครอบคลุมกรณี “ผู้บังคับบัญชาผู้ใดทราบ หรือจงใจเพิกเฉยต่อข้อมูลที่ชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่าผู้ใต้บังคับบัญชา… จะกระทำหรือได้กระทำความผิด…” เพื่ออุดช่องโหว่ไม่ให้ผู้บังคับบัญชาใช้ความไม่รู้เป็นเกราะคุ้มกันตนเอง

ประการที่สอง: กำหนด ‘หน้าที่ตามกฎหมาย’ ในการสืบสวนตรวจสอบ (Duty to Investigate)

ต้องมีการวางหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนว่าเมื่อมีสัญญาณเตือน ข้อร้องเรียน หรือพฤติการณ์อันควรสงสัยปรากฏขึ้น ผู้บังคับบัญชาปฏิเสธไม่ได้ที่จะต้องมีหน้าที่ตามกฎหมายในการสืบสวนแสวงหาข้อเท็จจริงทันที การละเว้นไม่ตรวจสอบทั้งที่มีข้อมูลปรากฎอยู่ตรงหน้า ต้องถือเป็นมูลเหตุแห่งความรับผิดทางอาญาของผู้บังคับบัญชาโดยตรง

ประการที่สาม: ปรับปรุงกฎหมายลำดับรองและระเบียบปฏิบัติของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย

นอกเหนือจากการแก้ไขตัวบทกฎหมายระดับ พ.ร.บ. แล้ว หน่วยงานต้นสังกัด เช่น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กระทรวงกลาโหม หรือกระทรวงมหาดไทย ต้องแก้ไขระเบียบการรายงานเหตุและการสืบสวนภายใน ให้มีระบบติดตามและบันทึกข้อมูลย้อนหลังที่รัดกุม เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดกระบวนการ ‘สร้างระยะห่างทางโครงสร้าง (Structural Distance)’ ในการสั่งการตัดตอนความรับผิดชอบ

อุ้มหาย การอุ้มหาย ดิศรณ์ ลิขิตวิทยาวุฒิ กฎหมายทรมานอุ้มหาย กฎหมายอุ้มหาย พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ. 2565 พ.ร.บ.อุ้มหายฯ