พื้นที่ ‘สาธารณะ’ และพื้นที่ ‘ส่วนรวม’ : สองความหมายที่คล้ายจะเหมือน (แต่ไม่เหมือน)
เวลาพูดถึงพื้นที่ ‘สาธารณะ’ เรานึกถึงอะไรกันบ้าง? และเมื่อพูดถึงพื้นที่ ‘ส่วนรวม’ เราคิดถึงสิ่งใด? เดาได้ไม่ยากว่าแต่ละคนคงมีนิยามและภาพแทนที่ทั้งเหมือนและแตกต่างกัน และหลายคนน่าจะกำลังตั้งคำถามถึงความแตกต่างของสองคำนี้ในเชิงนิยาม ความหมาย และความคิด
ความแตกต่างของ ‘พื้นที่สาธารณะ’ (public space) และ ‘พื้นที่ส่วนรวม’ (common space) ไม่ใช่เพียงการเล่นคำ แต่คือนิยามและความหมายที่สัมพันธ์กับวิธีคิดในการมองและใช้ประโยชน์จากพื้นที่ ที่ปรับเปลี่ยนผันแปรในช่วงประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา
ทั้งสองคำสะท้อนวิธีคิดสองแบบเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างผู้คน พื้นที่ และเมืองที่เราใช้ชีวิตร่วมกัน และในกรณีของสังคมไทย ความพร่าเลือนของคำว่า ‘ส่วนรวม’ อาจไม่ใช่เรื่องของช่องว่างทางภาษาและการแปลความหมายเท่านั้น หากแต่สะท้อนวิธีคิดที่เราจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ผู้คน ชุมชน และทรัพยากรร่วม
ข้อเขียนชิ้นนี้จะขอพาทุกท่านไปทำความเข้าใจนิยาม ความแตกต่าง และข้อถกเถียงเรื่องพื้นที่สาธารณะกับพื้นที่ส่วนรวม ตลอดจนชวนคิดถึงความเป็นไปได้ในการสร้างพื้นที่ส่วนรวมให้เป็นของทุกคน ที่มากกว่าการใช้ประโยชน์ร่วม แต่หมายรวมถึงความรับผิดรับชอบร่วมกัน การดูแลร่วมกัน และบทบาทของภาครัฐต่อพื้นที่ ‘ส่วนรวม’
เส้นแบ่งของความหมาย: สาธารณะ-ส่วนรวม
ทุกวันนี้ เมื่อพูดถึง ‘พื้นที่สาธารณะ’ ในความหมายที่คุ้นเคยที่สุด เรากำลังพูดถึงพื้นที่ที่เปิดให้ทุกคนเข้าถึงได้ ไม่ว่าจะเป็นถนน ทางเท้า สวนสาธารณะ หรือพื้นที่ราชการที่เปิดให้ประชาชนใช้ ลักษณะร่วมของพื้นที่เหล่านี้คือมักมี ‘หน่วยงานของรัฐ’ เป็น ‘เจ้าของ’ หรือ ‘ผู้จัดการ’ ที่ชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งจะเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ผู้วางกฎเกณฑ์การใช้ ผู้ดูแลบำรุงรักษา และผู้มีอำนาจตัดสินใจสูงสุดว่าพื้นที่นั้นจะถูกใช้ประโยชน์อย่างไร ส่วนประชาชนอยู่ในฐานะ ‘ผู้ใช้’ ที่มีสิทธิเข้าถึงภายใต้กรอบที่รัฐกำหนด อย่างไรก็ดี สิทธิที่ประชาชนได้รับนั้นดูจะเป็นสิทธิเชิงตั้งรับ ที่หมายถึงสิทธิที่จะไม่ถูกกีดกัน มากกว่าจะเป็นสิทธิเชิงรุกในการร่วมกำหนดการบริหารจัดการพื้นที่
ในช่วงที่ผ่านมา นักคิดจำนวนหนึ่งได้พยายามขุดคุ้ยและตั้งคำถามต่อนิยามของ ‘พื้นที่สาธารณะ’ ที่จำกัดการบริหารจัดการและการมีส่วนร่วมไว้เพียงกับบางกลุ่มหรือรัฐ แกนกลางของประเด็นดูจะอยู่บนคำถามที่ว่า “แล้วถ้าพื้นที่สาธารณะเป็นของรัฐ จะเกิดอะไรขึ้นเมื่อรัฐตัดสินใจปิด แปรรูป หรือเปลี่ยนแปลงการใช้พื้นที่นั้น แล้วกีดกันประชาชนหรือผู้คนบางกลุ่มไม่ให้เข้าถึง?” เรายังจะเรียกสิ่งนี้ว่าพื้นที่สาธารณะอีกหรือไม่?
ในทางประวัติศาสตร์ มโนทัศน์เรื่อง ‘พื้นที่สาธารณะ’ นั้นมิได้หยุดนิ่งตายตัว หากแต่ผันแปรไปตามบริบทของแต่ละยุคสมัย ในสังคมกรีกโบราณ พื้นที่อย่าง ‘อาโกรา’ (agora) ทำหน้าที่เป็นทั้งตลาด ลานชุมนุม และเวทีถกเถียงทางการเมืองของพลเมือง แม้จะจำกัดอยู่เพียงพลเมืองชาย โดยกีดกันทั้งทาส สตรี และคนต่างถิ่นออกไปก็ตาม
ครั้นเข้าสู่ยุคสมัยใหม่ แนวคิดเรื่องพื้นที่สาธารณะก็เปลี่ยนโฉมไปอีก เมื่อรัฐสมัยใหม่สถาปนาตัวเองขึ้นพร้อมระบบกรรมสิทธิ์และการบริหารราชการแบบรวมศูนย์ พื้นที่สาธารณะจำนวนมากถูกดึงเข้ามาอยู่ภายใต้การถือครองและการจัดการของรัฐ สวนสาธารณะ ถนนหนทาง และลานเมืองกลายเป็นสิ่งที่รัฐออกแบบ วางผัง และกำกับดูแล ในด้านหนึ่ง กระบวนการนี้ช่วยให้พื้นที่สาธารณะมีการดูแลอย่างเป็นระบบและเปิดกว้างในเชิงหลักการ แต่อีกด้านหนึ่งก็เปลี่ยนสถานะของประชาชนจากผู้ร่วมเป็นเจ้าของพื้นที่ ให้กลายเป็นเพียงผู้ใช้ที่อยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของรัฐ ความเป็นเจ้าของร่วมที่เคยกระจายอยู่ในมือของชุมชนจึงถูกรวบเข้าสู่ศูนย์กลาง
ทั้งนี้ ในปัจจุบันหรือย้อนหลังไปไม่กี่ทศวรรษ เมืองในหลายประเทศเต็มไปด้วยพื้นที่สาธารณะที่ถูกทำให้เป็นของเอกชน ปรากฏการณ์นี้สัมพันธ์กับสิ่งที่เดวิด ฮาร์วีย์ (Harvey, 2012) เรียกว่ากระบวนการ ‘ล้อมเขตเมือง’ (urban enclosure) ที่ทุนค่อยๆ ผนวกพื้นที่ส่วนรวมเข้าสู่ตรรกะของมูลค่าแลกเปลี่ยน ในกรณีเหล่านี้ สถานะ ‘สาธารณะ’ ที่ผูกติดกับกรรมสิทธิ์ของรัฐกลับกลายเป็นจุดเปราะบาง เพราะเมื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์เปลี่ยนใจ ประชาชนผู้เป็นเพียง ‘ผู้ใช้’ แทบไม่มีสิทธิคัดค้านได้ พื้นที่สาธารณะในความหมายนี้จึงเปิดให้เข้าถึงก็จริง แต่เป็นการเปิดที่ผู้ใช้ไม่ได้เป็นเจ้าของ หรือกำหนดกติการ่วมอย่างเท่าเทียมของทุกคนอย่างแท้จริง
หนังสือ The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space ของ ดอน มิตเชลล์ (Mitchell, 2003) ได้เสนอว่าพื้นที่สาธารณะอย่างถนน สวน และลานเมืองในชีวิตประจำวัน เป็นสิ่งที่มีความสำคัญในการสร้างการมีส่วนร่วมของผู้คนและสังคมประชาธิปไตย เพราะในพื้นที่เหล่านี้ ผู้คนได้ปรากฏตัวต่อสาธารณะ รวมตัว แสดงออก และเรียกร้องสิทธิของตนได้จริง สังคมที่เป็นธรรมจึงเป็นสังคมที่เปิดพื้นที่สาธารณะให้แก่ทุกคนอย่างเท่าเทียม ทั้งนี้ ความคิดของมิตเชลล์ดูจะสืบเนื่องมาจากข้อเสนอเรื่อง ‘สิทธิในเมือง’ (the right to the city) ของอองรี เลอแฟฟวร์ (Lefebvre, 1996) ที่ครอบคลุมไม่แต่เพียงสิทธิในการเข้าถึงพื้นที่ หากแต่ครอบคลุมถึงสิทธิใน ‘การร่วมสร้างและร่วมต่อรอง’ ว่าเมืองหรือพื้นที่ของเมืองควรเป็นของใครและเพื่อใคร ข้อเสนอดังกล่าวเปิดประเด็นคำถามต่อนิยามพื้นที่สาธารณะแบบที่ผูกขาดการบริหารจัดการไว้กับรัฐ และเปิดนิยามใหม่ของพื้นที่สาธารณะที่ให้ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มคนจนและคนไร้สิทธิไร้เสียงในเมือง ได้เข้ามาร่วมใช้ ร่วมนิยาม ความหมายของเมืองและพื้นที่ของเมือง
จากการตั้งคำถามถึง ‘พื้นที่สาธารณะ’ และการมีส่วนร่วมที่แท้จริงของทุกคนในพื้นที่ ตั้งแต่ช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องถึงต้นศตวรรษที่ 21 กระแสคิดเกี่ยวกับพื้นที่ส่วนรวมได้ค่อยๆ ก่อตัวขึ้นในแวดวงวิชาการด้านเมืองและการเมือง จุดตั้งต้นสำคัญมาจากงานบุกเบิกของเอลินอร์ ออสตรอม (Ostrom, 1990) ที่ศึกษาการจัดการทรัพยากรร่วม (commons) โดยชุมชน ซึ่งแม้เดิมจะเน้นทรัพยากรธรรมชาติอย่างป่า น้ำ และแหล่งประมง แต่ก็ได้เปิดประตูทางความคิดว่า ระหว่าง ‘ของรัฐ’ กับ ‘ของเอกชน’ ยังมีหนทางที่สามคือการจัดการร่วมโดยผู้คน ต่อมาในทศวรรษ 2000 เป็นต้นมา นักคิดและนักเคลื่อนไหวหลายคนได้นำมโนทัศน์เรื่อง ‘ส่วนรวม’ (commons) มาขยายสู่บริบทของเมือง และการนิยาม ‘พื้นที่ส่วนรวม’ (common space) หรือการสร้าง ‘ส่วนรวม’ ให้พื้นที่สาธารณะ
แม้จะมีความแตกต่างในเชิงรายละเอียด แต่จุดร่วมสำคัญของนักคิดนักเคลื่อนไหวเหล่านี้ดูจะอยู่ที่การมองพื้นที่ส่วนรวมไม่ใช่ในฐานะ ‘สิ่งของ’ หรือ ‘ทรัพย์สิน’ ที่มีอยู่ตายตัวและรอการจัดสรร หากแต่ในฐานะ ‘กระบวนการทางสังคม’ ที่ผู้คนร่วมกันสร้างขึ้นและหล่อเลี้ยงให้ดำรงอยู่ กล่าวอีกอย่างคือ พื้นที่ส่วนรวมเกิดขึ้นและดำรงอยู่ได้ก็ต่อเมื่อมีกลุ่มคนมาร่วมใช้ ร่วมดูแล และร่วมกำหนดกติกาของพื้นที่นั้นอย่างต่อเนื่อง สตาฟรอส สตาฟรีดิส (Stavrides, 2016) เรียกกระบวนการนี้ว่า ‘การร่วม’ (commoning) ซึ่งเน้นว่าพื้นที่ส่วนรวมเป็นคำกริยาหรือการกระทำการ เป็นพื้นที่ที่ต้องถูกผลิตซ้ำผ่านการกระทำร่วมของผู้คน และหากการกระทำร่วมนั้นหยุดลงเมื่อใด พื้นที่ส่วนรวมก็ย่อมเสื่อมสลายไปด้วย
จุดร่วมประการต่อมา คือการมองว่าพื้นที่ส่วนรวมวางอยู่บนความสัมพันธ์ทางสังคมที่ต่างออกไปจากพื้นที่สาธารณะแบบที่รัฐเป็นเจ้าของ ความสัมพันธ์หลักในพื้นที่สาธารณะ คือความสัมพันธ์แนวดิ่งระหว่างรัฐในฐานะ ‘ผู้จัดการพื้นที่’ กับประชาชนในฐานะ ‘ผู้ใช้พื้นที่’ แตกต่างจากความสัมพันธ์ในพื้นที่ส่วนรวม ที่จะต้องเป็นความสัมพันธ์แนวระนาบระหว่างผู้คนที่มาร่วมกันดูแลและตัดสินใจเกี่ยวกับพื้นที่ ไม่ได้เน้นแต่เพียง ‘สิทธิในการเข้าถึง’ แต่เน้น ‘การมีส่วนร่วมในการกำหนด’ และ ‘ความรับผิดชอบในการดูแล’ ไปพร้อมกัน นี่คือเหตุผลที่นักคิดกลุ่มนี้มองว่าพื้นที่ส่วนรวมมีศักยภาพในการสร้างประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมที่ลึกกว่าเพียงการเปิดให้คนเข้าใช้ เพราะกระบวนการมีส่วนร่วมจะสร้างจิตสำนึกของการเป็นผู้ร่วมรับผิดชอบต่อพื้นที่และสิ่งที่เป็นของส่วนรวมจริงๆ
จุดร่วมประการสุดท้าย คือการวางพื้นที่ส่วนรวมไว้ในฐานะข้อเสนอเชิงท้าทายต่อยุคสมัยของการสร้างมูลค่าและการทำให้พื้นที่สาธารณะกลายเป็นของเอกชนหรือสินค้า และยืนยันว่ายังมีพื้นที่บางประเภทที่ “ไม่ควรเป็นของใครคนใดคนหนึ่ง” และต้องดูแลร่วมกัน แนวคิดเรื่องพื้นที่ส่วนรวมไม่ใช่เพียงเครื่องมือในการบริหารจัดการพื้นที่ให้มีประสิทธิภาพและแค่กระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมเท่านั้น หากแต่เป็นการตั้งคำถามเชิงรากฐานว่าเมืองหรือพื้นที่ของเมืองควรเป็นของใคร และเราจะอยู่ร่วมกันในเมืองที่มีความแตกต่างหลากหลายอย่างไรจึงจะเป็นธรรมที่สุดสำหรับคนทุกกลุ่ม
‘ส่วนรวม’ ที่เคยมี และการกลายเป็นของรัฐในสังคมไทย
ย้อนกลับมาที่สังคมไทย หากแนวคิดเรื่องพื้นที่ส่วนรวมในโลกตะวันตกก่อตัวขึ้นจากการตั้งคำถามต่อพื้นที่สาธารณะที่ผูกขาดไว้กับรัฐ คำถามที่น่าสนใจคือ แล้วสังคมไทยเรามีมโนทัศน์เรื่อง ‘ส่วนรวม’ ในลักษณะนี้หรือไม่? อย่างไร?
ถ้าเราพิจารณารากศัพท์ของคำว่า ‘สาธารณะ’ ที่ใช้แปลคำว่า ‘public’ ในทุกวันนี้ เป็นคำที่รับมาจากบาลี-สันสกฤต ซึ่งคำว่า ‘สาธารณ’ (sādhāraṇa) ในพจนานุกรมบาลี-อังกฤษ ได้ให้ความหมายว่า ‘ทั่วไป, ของส่วนรวม, ร่วมกัน’ (general, common, joint) (Rhys Davids & Stede, 1921-1925) ขณะที่พจนานุกรมสันสกฤตอธิบายความหมายตามรากศัพท์หมายถึงสิ่งที่ ‘ตั้งอยู่บนฐานหรือที่รองรับอันเดียวกัน’ (resting on the same support or basis) (Monier-Williams, 1899) รากศัพท์นี้ไม่ได้ระบุถึงกรรมสิทธิ์หรือผู้ถือครอง แต่พูดถึงการที่สิ่งหนึ่งเป็นที่รองรับของทุกคนหรือคนทั่วไปอย่างเท่าเทียม
ในขณะเดียวกัน คำว่า ‘ที่กลาง’ ‘ของส่วนรวม’ หรือ ‘ของหมู่บ้าน’ ในสังคมไทยล้วนสะท้อนการรับรู้ถึงทรัพย์สินหรือพื้นที่ที่เป็นของชุมชนร่วมกัน ในทางปฏิบัติของชุมชนจารีต พื้นที่อย่างทุ่งเลี้ยงสัตว์ ป่าช้า ป่าใช้สอย ที่ดอนส่วนกลาง ท่าน้ำ และหนองน้ำสาธารณะ ล้วนถูกจัดการในฐานะ ‘ของส่วนกลาง’ ของหมู่บ้านหรือชุมชน ที่มีจารีตการใช้และการดูแลร่วมกัน โดยไม่จำเป็นต้องมีเอกสารสิทธิ์หรือการรับรองจากรัฐ การจัดการเหล่านี้ดำรงอยู่ในปริมณฑลของจารีตชุมชนมากกว่าการกำหนดผ่านกฎหมายลายลักษณ์อักษร
ในอดีตจนถึงเมื่อไม่นานมานี้ การจัดการสิ่งที่เป็นของส่วนรวมนี้ปรากฏชัดในระบบการจัดการทรัพยากรร่วมของชุมชนที่มีมายาวนานในหลายภูมิภาคของไทย ตัวอย่างเช่น ระบบเหมืองฝายในภาคเหนือ ซึ่งเป็นระบบจัดการน้ำเพื่อการเกษตรที่ชุมชนพัฒนาขึ้นและสืบทอดกันมาหลายร้อยปี งานศึกษาจำนวนมากชี้ให้เห็นว่าเหมืองฝายไม่ใช่เพียงเทคโนโลยีการทดน้ำ หากเป็นระบบสถาบันทางสังคมที่ซับซ้อน ที่ผูกโยงการจัดการระบบนิเวศเข้ากับการจัดองค์กรทางสังคมและพิธีกรรมของชุมชนอย่างแนบแน่น (Tanabe, 1994) มีการกำหนดกติกา การกำหนดสิทธิและหน้าที่ของสมาชิก มีการสร้างการมีส่วนร่วมในการดูแลและระงับข้อพิพาทภายในชุมชน
ในทำนองเดียวกัน ก่อนการเข้ามาของรัฐสมัยใหม่ หลายพื้นที่ของประเทศไทยในอดีตมีระบบสิทธิและการถือครองที่ดินของชุมชน พื้นที่เหล่านี้มีความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนกับที่ดินและทรัพยากรที่มีความหลากหลายและยืดหยุ่นกว่าเมื่อเทียบกับระบบกรรมสิทธิ์แบบปัจเจกที่เรารู้จักในปัจจุบัน เวลานั้นสิทธิในที่ดินและทรัพยากรในหลายพื้นที่เป็นสิทธิที่ซ้อนทับกันหลายชั้น ทั้งสิทธิของปัจเจก สิทธิของกลุ่ม และสิทธิของส่วนรวม ดำรงอยู่พร้อมกันบนพื้นที่เดียว โดยไม่จำเป็นต้องมีเจ้าของผูกขาดเพียงรายเดียว
อย่างไรก็ดี กระบวนการสร้างรัฐแบบสมัยใหม่ที่รวมศูนย์อำนาจการจัดการทรัพยากรเข้าสู่การบริหารจัดการของรัฐ ได้สถาปนาระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินประเภทต่างๆ กำหนดเขตการใช้ประโยชน์บนที่ดินและที่สาธารณประโยชน์ พื้นที่ที่เคยเป็นของส่วนรวมในความหมายของชุมชนจำนวนมากถูกแปรสถานะให้กลายเป็น ‘ที่ของรัฐ’ ที่ชุมชนกลายเป็นเพียงผู้ใช้ที่ต้องขออนุญาต ความเป็นเจ้าของและอำนาจในการตัดสินใจจึงเคลื่อนจากมือของชุมชนไปสู่มือของรัฐ สิ่งที่เคยเป็น ‘ของส่วนรวมที่ชุมชนดูแล’ ถูกแปลงให้กลายเป็น ‘ของรัฐที่ดูแลแทนในนามของส่วนรวม’
เครื่องมือชิ้นแรกคือระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินแบบสมัยใหม่ที่มาพร้อมการออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเริ่มต้นอย่างเป็นทางการใน พ.ศ. 2444 (ร.ศ. 120) ระบบนี้ตั้งอยู่บนแนวคิดที่ว่าที่ดินทุกผืนต้องมี ‘เจ้าของ’ ที่ชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นปัจเจกบุคคลหรือรัฐ ตรรกะเช่นนี้แทบไม่มีที่ว่างให้กับแนวคิดเรื่อง ‘ของส่วนกลาง’ ที่ชุมชนถือครองร่วมกันโดยไม่มีเอกสารสิทธิ์ ที่ดินส่วนรวมของหมู่บ้านที่เคยดำรงอยู่ในระบบจารีตจึงตกอยู่ในสภาวะกำกวมทางกฎหมายทันที
ภายใต้ระบบกฎหมายที่ดินสมัยใหม่ พื้นที่ซึ่งยังไม่มีบุคคลได้กรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองตามกฎหมาย มักถูกจัดให้อยู่ในฐานะที่ดินของรัฐ หลักการดังกล่าวยิ่งชัดเจนขึ้นเมื่อพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 นิยามคำว่า ‘ป่า’ ว่าหมายถึง “ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน” (พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484, มาตรา 4 (1)) กล่าวอีกนัยหนึ่ง พื้นที่ซึ่งรัฐไม่รับรองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของบุคคลตามกฎหมายที่ดิน ย่อมถูกถือเป็น ‘ป่า’ และเป็นที่ดินของรัฐในความหมายของกฎหมายฉบับนี้ ผลที่ตามมาคือ ป่าใช้สอย ที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ และพื้นที่ส่วนรวมของชุมชนจำนวนมาก ซึ่งดำรงอยู่ภายใต้ระบบจารีตและไม่เคยถูกจัดทำเป็นกรรมสิทธิ์รายบุคคล ถูกผนวกเข้าสู่ระบบการบริหารจัดการของรัฐ ความสัมพันธ์ที่ชุมชนเคยมีต่อพื้นที่ในฐานะเจ้าของร่วมและผู้ดูแลตามจารีตจึงไม่ได้รับการรับรองอย่างเต็มที่ ชุมชนจำนวนหนึ่งจึงเปลี่ยนสถานะจากผู้ใช้และผู้ดูแลพื้นที่สืบต่อกันมา เป็นผู้บุกรุกหรือผู้ที่ต้องขออนุญาตจากรัฐเพื่อใช้ประโยชน์จากพื้นที่เดิมของตนเอง
มโนทัศน์เรื่อง ‘ส่วนรวม’ จึงยุติลง ไม่อาจพัฒนาต่อยอดต่อไปได้ เพราะการบริหารจัดการพื้นที่ของรัฐเปิดช่องให้มีเพียงสองสถานะเท่านั้น คือ ‘ของเอกชน’ กับ ‘ของรัฐ’ โดยไม่มีหมวดหมู่ ‘ของส่วนรวมที่ชุมชนหรือผู้คนร่วมกันจัดการ’
ในปัจจุบัน การบริหารจัดการพื้นที่ในลักษณะรูปแบบดังกล่าว ได้ส่งผลมาสู่การจัดการ ‘พื้นที่สาธารณะ’ ของเมืองในปัจจุบันที่ส่วนใหญ่ยังถูกบริหารในแบบที่ตอกย้ำความสัมพันธ์แบบ ‘รัฐจัดการ ประชาชนใช้’ สวนสาธารณะหลายแห่งมีเวลาเปิด-ปิดตายตัว มีระเบียบการใช้ที่กำหนดจากบนลงล่าง และถูกออกแบบให้รองรับกิจกรรมเฉพาะบางอย่าง เช่น การออกกำลังกาย มากกว่าจะเป็นพื้นที่อเนกประสงค์ที่ชุมชนร่วมกำหนดการใช้ได้เองอย่างยืดหยุ่น ลักษณะเช่นนี้สะท้อนว่า แม้พื้นที่จะถูกเรียกว่า ‘สาธารณะ’ แต่ประชาชนก็ยังคงสถานะเป็นเพียงผู้ใช้บริการ ไม่ใช่ผู้ร่วมเป็นเจ้าของหรือผู้ร่วมจัดการอย่างแท้จริง
หรือกรณีทางเท้าซึ่งเป็นพื้นที่สาธารณะที่คนเมืองสัมผัสและใช้งานมากที่สุดในชีวิตประจำวัน ก็สะท้อนการขาดความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วม ทั้งจากฝ่ายรัฐผู้ดูแลและจากฝ่ายประชาชนผู้ใช้ ด้านหนึ่ง รัฐในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์มักบริหารจัดการทางเท้าโดยใช้กฎหมาย ขณะที่ฝ่ายประชาชนก็มีการมองทางเท้าบนฐานที่หลากหลายตามกลุ่มของผู้คน แต่ทั้งหมดมิได้รู้สึกว่าทางเท้าเป็น ‘ของเรา’ ที่ต้องร่วมดูแลหรือร่วมกันออกแบบการใช้สอยประโยชน์ ความขัดแย้งเรื่องการใช้ทางเท้าระหว่างคนเดินเท้า ผู้ค้าหาบเร่ และผู้ใช้ทางเท้าในกิจกรรมอื่นๆ สะท้อนให้เห็นว่าในสภาวะที่ไม่มีกลไกการจัดการร่วมที่ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม การจัดการพื้นที่สาธารณะก็มักลงเอยด้วยการที่ผู้ที่มีอำนาจต่อรองมากกว่าเข้ายึดครองการใช้ประโยชน์ หรือใช้กฎหมายในการบริหารจัดการ มากกว่าการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อออกแบบพื้นที่ส่วนรวม
สร้าง ‘ส่วนรวม’ ให้เป็นจริง: บทเรียนจากเมืองทั่วโลก
หลายคนคงตั้งคำถามว่า แล้วเราจะสร้างพื้นที่ ‘ส่วนรวม’ หรือสร้าง ‘ส่วนรวม’ ให้กับพื้นที่สาธารณะ หรือกระบวนการ ‘การร่วม’ (commoning) ตามนิยามของสตาฟรีดิสได้อย่างไร แนวคิดดังกล่าวดูเหมือนจะได้นำมาสู่ปฏิบัติการทางสังคมในหลายเมืองทั่วโลก
ก่อนที่เราจะพูดถึงตัวอย่างของปฏิบัติการที่เกิดขึ้น มีจุดที่ต้องย้ำไว้เสียก่อนว่าการสร้างพื้นที่ส่วนรวมไม่ใช่เพียงการที่รัฐถอยออกไปแล้วปล่อยให้ประชาชนจัดการกันเอง หรือรัฐต้องหมดบทบาทไปเลยเสียทีเดียว หากแต่รัฐยังคงต้องมีบทบาทอยู่ แต่เป็นบทบาทในฐานะของ ‘ผู้เอื้ออำนวย’ ไม่ใช่ ‘ผู้ควบคุม’ หรือ ‘ผู้บริหารจัดการ’ พื้นที่ ทั้งนี้ ประสบการณ์จากเมืองต่างๆ ทั่วโลกชี้ตรงกันว่า พื้นที่ส่วนรวมที่ยั่งยืนและเปิดกว้างไม่ได้เกิดจากการที่บทบาทของรัฐในระดับต่างๆ หายไป แต่เกิดจากการที่รัฐสร้างโครงสร้างเชิงสถาบันที่เปิดทางให้ประชาชนเข้ามาร่วมริเริ่ม ร่วมตัดสินใจ และร่วมรับผิดชอบได้จริง (Foster & Iaione, 2016)
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา กรณีศึกษาในเมืองโบโลญญา ประเทศอิตาลี ดูจะได้รับการกล่าวถึงมากที่สุด ‘ข้อบัญญัติว่าด้วยความร่วมมือเพื่อพื้นที่ส่วนรวมเมือง’ ของเมืองโบโลญญา ประกาศใช้ใน ค.ศ. 2014 จุดเริ่มของข้อบัญญัตินี้มีที่มาจากการที่กลุ่มผู้อยู่อาศัยในย่านหนึ่งของเมืองต้องการติดตั้งม้านั่งในพื้นที่ของตน แล้วพบว่าเทศบาลไม่มีกระบวนการใดรองรับการริเริ่มลักษณะนี้เลย ข้อบัญญัติจึงถูกร่างขึ้นเพื่ออุดช่องว่างนี้ โดยอาศัยฐานจากหลักการช่วยเสริม (subsidiarity) ในรัฐธรรมนูญอิตาลี ที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองสนับสนุนความริเริ่มของพลเมืองเพื่อประโยชน์ส่วนรวม (Iaione, 2016)
เครื่องมือหลักของข้อบัญญัตินี้คือ ‘ข้อตกลงความร่วมมือ’ (collaboration pact) ซึ่งเป็นข้อตกลงที่พลเมืองกับเทศบาลร่วมลงนาม ระบุชัดเจนว่าจะร่วมกันดูแลฟื้นฟูพื้นที่ใด ด้วยกติกาและการแบ่งความรับผิดชอบอย่างไร ในแง่นี้ รัฐ (หรือถ้าจะพูดแบบเจาะจงคือรัฐบาลท้องถิ่น) ถูกออกแบบใหม่ให้เป็น ‘โครงสร้างพื้นฐาน’ ที่ ‘รองรับ’ การจัดการตนเองของพลเมืองจำนวนมาก ซึ่งนับแต่ประกาศใช้ข้อบัญญัตินี้ มีการลงนามข้อตกลงความร่วมมือไปแล้วกว่า 400 ฉบับในโบโลญญา และมีเมืองในอิตาลีอีกกว่า 180 แห่งรับโมเดลนี้ไปปรับใช้ จนกลายเป็นขบวนการระดับชาติ (de Nictolis & Iaione, 2021) ข้อตกลงเหล่านี้ครอบคลุมกิจกรรมหลากหลาย ตั้งแต่การดูแลพื้นที่สีเขียว การฟื้นฟูลานเมืองและอาคารร้าง ไปจนถึงการจัดการพื้นที่สำหรับเด็กและกิจกรรมทางสังคม
อีกกรณีหนึ่งเป็นของเมืองเนเปิลส์ ที่ใช้แนวทางเทศบาลนิยมแบบใหม่ (new municipalism) ที่ไม่เพียงเปิดพื้นที่ให้ผู้คนในเมืองดูแลพื้นที่ของเมือง หากแต่ยังรับรองสถานะทางกฎหมายของ ‘การใช้ประโยชน์โดยพลเมืองเพื่อส่วนรวม’ (civic and collective use) สำหรับอาคารและพื้นที่ที่ชุมชนเข้าใช้ ดูแล และบริหารจัดการด้วยตนเอง (Micciarelli, 2017) ทั้งนี้ อาคารราชการเก่าที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์แห่งหนึ่งที่ศิลปินและผู้ทำงานด้านศิลปะและวัฒนธรรมได้เข้าไปใช้ได้รับการรับรองจากเทศบาลให้ชุมชนและผู้คนบริหารจัดการพื้นที่อย่างเป็นทางการ เทศบาลของเมืองได้ตีความแนวคิดพื้นที่ส่วนรวมบนฐานของการเข้าถึงแบบเปิดกว้าง
อีกกรณีศึกษาหนึ่ง คือเมืองบาร์เซโลนา ประเทศสเปน ที่มีการริเริ่ม ‘โครงการสินทรัพย์ของพลเมือง’ (Citizen Assets Programme) ใน ค.ศ. 2017 หลักคิดของโครงการนี้คือการที่สินทรัพย์สาธารณะของเทศบาลสามารถถูกโอนให้ชุมชนร่วมจัดการในรูปแบบใหม่ได้ ผ่านการจัดทำ ‘บัญชีดุลชุมชน’ (Community Balance) ซึ่งเป็นเครื่องมือประเมินตนเองที่ชุมชนใช้วัดว่าโครงการของตนมีความเป็นประชาธิปไตยภายใน มีการดูแลที่ทั่วถึง มีความครอบคลุม และมีความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อมมากน้อยเพียงใด (Pera & Bussu, 2024) เครื่องมือนี้ทำให้คุณค่าทางสังคมที่พื้นที่ส่วนรวมสร้างขึ้นกลายเป็นสิ่งที่อธิบายและตรวจสอบได้ ซึ่งช่วยสร้างความชอบธรรมให้รัฐสนับสนุนพื้นที่เหล่านี้ด้วยงบประมาณสาธารณะ
อย่างไรก็ดี การริเริ่มและการขับเคลื่อนทั้งสามกรณีศึกษาก็ไม่ใช่ว่าจะไม่มีปัญหาหรือข้อวิพากษ์วิจารณ์ ในกรณีของโบโลญญา ได้มีการตั้งข้อสังเกตว่าข้อบัญญัติลักษณะนี้มีความเสี่ยงที่จะลดทอนมิติทางการเมืองของพื้นที่ส่วนรวมให้เหลือเพียงกิจกรรมอาสาดูแลความสะอาดและความเป็นระเบียบ โดยไม่แตะโครงสร้างอำนาจที่ลึกกว่า งานประเมินผลในระยะหลังยังชี้ว่า ลำพังการรับรองพื้นที่ส่วนรวมในทางกฎหมายนั้นไม่เพียงพอ หากไม่มาพร้อมการออกแบบสถาบันทางการเมืองของเมืองที่เปิดให้เกิดความร่วมมือของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่ายอย่างแท้จริง (de Nictolis & Iaione, 2021)
หรือในกรณีของบาร์เซโลนา งานวิจัยที่ติดตามโครงการชี้ให้เห็นว่าเมื่อพื้นที่ส่วนรวมต้องเข้าไปสัมพันธ์กับรัฐ โดยเฉพาะกระบวนการทางราชการเรื่องการตรวจสอบและการรับรองส่งผลต่อแนวโน้มที่จะปรับเปลี่ยนกิจกรรมของชุมชน และลดทอนมิติเชิงเปลี่ยนแปลงของชุมชน (Pera & Bussu, 2024) หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ยิ่งพื้นที่ส่วนรวมถูกทำให้เป็นทางการและถูกรับรองมากเท่าใด มันก็ยิ่งเสี่ยงที่จะถูกดูดกลืนเข้าสู่ระบบราชการมากเท่านั้น จนบางครั้งพลังการริเริ่มจากล่างขึ้นบนที่เป็นต้นกำเนิดของมันอาจค่อยๆ จางหายไป
ในทำนองเดียวกัน กรณีของเนเปิลส์ก็เผชิญคำถามของความยั่งยืนในการรับรองสิทธิโดยเทศบาลเมื่อขั้วอำนาจทางการเมืองท้องถิ่นเปลี่ยนไป เพราะการรับรองพื้นที่ส่วนรวมที่ผูกอยู่กับสถาบันของรัฐนั้นมีความเปราะบางในตัวเอง เนื่องจากสิ่งที่ผู้บริหารเมืองชุดหนึ่งเปิดทางให้ ก็อาจถูกผู้บริหารชุดต่อมาทบทวนหรือยกเลิกได้ (Bianchi, 2023) ความเปราะบางนี้ชี้ให้เห็นว่า ตราบใดที่การรับรองพื้นที่ส่วนรวมยังขึ้นอยู่กับเจตจำนงทางการเมืองของผู้มีอำนาจในแต่ละช่วง มากกว่าจะฝังอยู่ในโครงสร้างกฎหมายและสถาบันที่มั่นคง พื้นที่ส่วนรวมก็ยังคงมีสถานะที่ไม่แน่นอน
เมืองเป็นของใคร: ทางเดินต่อไปของพื้นที่ส่วนรวม
จากที่กล่าวมาทั้งหมด ความแตกต่างระหว่าง ‘พื้นที่สาธารณะ’ กับ ‘พื้นที่ส่วนรวม’ จึงมิได้อยู่ที่ว่าใครสามารถเข้าใช้พื้นที่ได้เท่านั้น หากอยู่ที่ว่าใครมีอำนาจร่วมกำหนด ดูแล และรับผิดชอบต่อพื้นที่นั้น
พื้นที่สาธารณะในรูปแบบที่เราคุ้นเคยตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ที่รัฐในระดับต่างๆ เป็นเจ้าของและผู้จัดการ ขณะที่ประชาชนเป็นผู้ใช้ภายใต้กติกาที่กำหนดไว้แล้ว ในขณะที่พื้นที่ส่วนรวมเกิดขึ้นจากกระบวนการที่ผู้คนเข้ามาร่วมใช้ ร่วมสร้างกติกา และร่วมดูแลพื้นที่อย่างต่อเนื่อง ความเป็น ‘ส่วนรวม’ จึงไม่ใช่สถานะของทรัพย์สินที่ประกาศขึ้นเพียงครั้งเดียว แต่เป็นความสัมพันธ์ทางสังคมและกระบวนการทางสังคมที่ต้องได้รับการสร้าง แลกเปลี่ยน และร่วมคิดอยู่เสมอ บนฐานการมีส่วนร่วมของทุกคนที่เกี่ยวข้องกับแต่ละพื้นที่
กรณีศึกษาในหลายเมืองของโลกได้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐทั้งที่เป็นรัฐส่วนกลางและรัฐท้องถิ่นยังมีบทบาทสำคัญในการสร้างพื้นที่ส่วนรวม แต่ต้องเปลี่ยนบทบาทจาก ‘ผู้ควบคุม’ ‘ผู้บริหารจัดการ’ และ ‘ผู้ตัดสินใจฝ่ายเดียว’ ไปเป็น ‘ผู้เปิดทาง’ ‘ผู้สนับสนุน’ และ ‘ผู้อำนวย’ ให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้คนทุกกลุ่มอย่างแท้จริง รวมถึงการรับรองความริเริ่มของประชาชน ดังนั้นโจทย์สำคัญของรัฐในระดับต่างๆ คือการออกแบบความสัมพันธ์และกลไกที่ทำให้ผู้คนทุกกลุ่มและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถร่วมตัดสินใจ ตรวจสอบ และรับผิดชอบต่อกันได้ รวมถึงการเปิดพื้นที่ในเชิงกฎหมายและระเบียบในการสร้างกระบวนการ ‘การร่วม’ ของผู้คนทุกกลุ่ม
สำหรับสังคมไทย ทางเดินต่อไปอาจเริ่มจากการรื้อฟื้นความหมายของ ‘ส่วนรวม’ ให้พ้นจากความเข้าใจว่าเป็นเพียงสิ่งที่รัฐถือครองแทนประชาชน และเปิดพื้นที่ทางกฎหมายและสถาบันทางการเมือง/การบริหารให้เกิดสินทรัพย์หรือพื้นที่ที่ชุมชนและผู้คนสามารถร่วมกันบริหารจัดการได้จริง ซึ่งอาจเริ่มจากจุดเริ่มเล็กๆ ในเมืองในสร้างกระบวนการสร้าง ‘พื้นที่ส่วนรวม’ ที่แท้จริง เช่น พื้นที่รกร้าง อาคารสาธารณะที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ ลานชุมชน สวน หรือพื้นที่ริมทาง ก่อนพัฒนาไปสู่ข้อตกลงร่วมที่กำหนดสิทธิ หน้าที่ การเข้าถึง และการดูแลร่วมกันของผู้คน
ท้ายที่สุด เมืองจะเป็นของทุกคนอย่างแท้จริง มิใช่เพียงเมื่อทุกคนได้รับอนุญาตให้เข้าใช้พื้นที่ของเมือง หากแต่ทุกคนต้องมีสิทธิร่วมกำหนด ร่วมดูแล และร่วมรับผิดชอบต่อพื้นที่ที่ใช้ชีวิตอยู่ร่วมกัน
เอกสารอ้างอิง
พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484. (2484, 15 ตุลาคม). ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 58, หน้า 1417.
Bianchi, I. (2023). The commonification of the public under new municipalism: Commons–state institutions in Naples and Barcelona. Urban Studies, 60(11), 2116–2132. https://doi.org/10.1177/00420980221101460
de Nictolis, E., & Iaione, C. (2021). The city as a commons reloaded: From the urban commons to co-cities empirical evidence on the Bologna regulation [Conference paper]. SSRN. https://ssrn.com/abstract=3865774
Foster, S. R., & Iaione, C. (2016). The city as a commons. Yale Law & Policy Review, 34(2), 281–349.
Harvey, D. (2012). Rebel cities: From the right to the city to the urban revolution. Verso.
Iaione, C. (2016). The CO-city: Sharing, collaborating, cooperating, and commoning in the city. American Journal of Economics and Sociology, 75(2), 415–455.
Lefebvre, H. (1996). The right to the city. In E. Kofman & E. Lebas (Eds. & Trans.), Writings on cities (pp. 63–181). Blackwell. (Original work published 1968)
Micciarelli, G. (2017). Introduction to urban civic uses. In Labsus (Ed.), The concrete utopia of the commons. Labsus.
Mitchell, D. (2003). The right to the city: Social justice and the fight for public space. Guilford Press.
Monier-Williams, M. (1899). A Sanskrit-English dictionary. Clarendon Press.
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.
Pera, M., & Bussu, S. (2024). Towards democratisation of public administration: Public-commons partnerships in Barcelona. International Journal of Public Administration, 47(1), 1–14.
Rhys Davids, T. W., & Stede, W. (Eds.). (1921–1925). The Pali Text Society’s Pali-English dictionary. Pali Text Society.
Schlager, E., & Ostrom, E. (1992). Property-rights regimes and natural resources: A conceptual analysis. Land Economics, 68(3), 249–262. https://doi.org/10.2307/3146375
Stavrides, S. (2016). Common space: The city as commons. Zed Books.
Tanabe, S. (1994). Ecology and practical technology: Peasant farming systems in Thailand. White Lotus.
common common space Public Space Right to the City การจัดการพื้นที่สาธารณะ การมีส่วนร่วมของประชาชน การสร้างพื้นที่ส่วนรวม พัฒนาเมือง พื้นที่สาธารณะ พื้นที่ส่วนรวม สิทธิที่จะอยู่ในเมือง สิทธิในเมือง ส่วนรวม อนรรฆ พิทักษ์ธานิน
เรื่อง: อนรรฆ พิทักษ์ธานิน
ผู้อำนวยการศูนย์แม่โขงศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการคุ้มครองเด็กแห่งชาติ
