ทบทวนกรอบการดำเนินนโยบายด้านเด็กและครอบครัว: ทำอย่างไรให้ประเด็นเด็กและครอบครัวเป็น 'วาระทางการเมือง'

งานวิจัยนี้ต่อยอดจากงานศึกษา “นโยบายเด็กและครอบครัวแห่งอนาคต” ของศูนย์ความรู้นโยบายเด็กและครอบครัว (คิด for คิดส์) ปี พ.ศ. 2565 ซึ่งยังไม่ได้ตอบว่าเหตุใดข้อเสนอด้านเด็กและครอบครัวจึงขับเคลื่อนได้ยากในโครงสร้างรัฐราชการไทย งานวิจัยนี้จึงมีวัตถุประสงค์สองประการ ประการแรก เพื่อระบุ “โจทย์ใหม่” ที่เด็กและครอบครัวไทยเผชิญในบริบทปัจจุบัน ทั้งด้านเทคโนโลยี วิกฤตสิ่งแวดล้อม และพลวัตทางการเมือง ประการที่สอง เพื่อวิเคราะห์ข้อจำกัดเชิงสถาบันและแรงจูงใจทางการเมืองของตัวแสดงหลักสามกลุ่ม ได้แก่ ภาคประชาสังคมและนักวิจัย ผู้กำหนดนโยบาย และครอบครัวและเยาวชน และจัดทำข้อเสนอเชิงระบบที่เชื่อมบทบาทของตัวแสดงเหล่านี้เข้าด้วยกัน

งานวิจัยใช้กรอบคิดสามชั้น ชั้นแรกคือกรอบระบบนิเวศการพัฒนาเด็กจากงานศึกษาเดิม ใช้วิเคราะห์ความท้าทายร่วมสมัยโดยวางเด็กไว้เป็นศูนย์กลาง ชั้นที่สองคือกรอบการเมืองของการกำหนดนโยบายด้านเด็ก (Koppich 1993) ซึ่งอธิบายว่านโยบายเด็กแบบบูรณาการมักล้มเหลวเพราะหน่วยงานผูกติดกับงบประมาณแยกหมวด (categorical funding) และระบบการเมืองให้รางวัลกับการเปลี่ยนแปลงทีละน้อย ทางออกจึงอยู่ที่การเปลี่ยนกติกาและโครงสร้างแรงจูงใจ ชั้นที่สามคือกรอบ COM-B (Michie et al. 2011) ซึ่งใช้แปลข้อจำกัดเชิงระบบให้เห็นในระดับตัวแสดง ว่าแต่ละกลุ่มยังขาดความสามารถ (Capability) โอกาส (Opportunity) หรือแรงจูงใจ (Motivation) ในมิติใด ข้อมูลมาจากการทบทวนเอกสารและการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ท้องถิ่น วิชาการ พรรคการเมือง และเยาวชน

ความท้าทายของเด็กและครอบครัวไทย

เด็กและครอบครัวไทยเผชิญความท้าทายสองระดับที่ซ้อนทับกัน ในระดับโลก มีสามประเด็นหลัก ประเด็นแรกคือโลกรวน ประเทศไทยเป็น 1 ใน 10 ประเทศที่เด็กเสี่ยงต่อภัยพิบัติสูงที่สุด น้ำท่วมภาคใต้ปี 2567–2568 กระทบเด็กกว่า 4 แสนคน และเด็กไทยร้อยละ 42 มีความวิตกกังวลด้านสิ่งแวดล้อมในระดับสูง ประเด็นที่สองคือความขัดแย้งและความรุนแรง ความตึงเครียดไทย–กัมพูชาในปี 2568 กระทบเด็กราว 86,000 คน และก่อกระแสความเกลียดชังที่อาจหล่อหลอมทัศนคติของเด็ก ประเด็นที่สามคือการเติบโตของ AI คนไทยร้อยละ 91 ใช้ AI ในชีวิตประจำวัน แต่รัฐยังไม่มีกรอบนโยบาย AI สำหรับเด็ก ทั้งที่มีความเสี่ยงต่อทักษะการคิดและความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล

ในระดับโครงสร้างภายในประเทศ มีความท้าทายในสองประเด็นหลัก ประการแรกคือ สังคมสูงวัยสมบูรณ์ ภายในปี 2583 ไทยจะมีผู้สูงอายุ 20 ล้านคน ขณะที่ประชากรวัยเด็กเหลือ 8.4 ล้านคน ขณะที่ ดัชนีพัฒนาการเด็กสมวัยลดลงจากร้อยละ 88.2 ในปี 2563 เหลือร้อยละ 81.62 ในปี 2568 ประเด็นที่สองคือความเหลื่อมล้ำด้านทักษะ ทักษะหลักร้อยละ 39 จะเปลี่ยนไปภายในปี 2573 ขณะที่เยาวชนไทย 1.06 ล้านคนอยู่ในสถานะ NEET ความเหลื่อมล้ำจึงเปลี่ยนรูปแบบจากช่องว่างการเข้าถึงการศึกษา เป็นช่องว่างด้านคุณภาพและความสอดคล้องของทักษะ

ผลกระทบและความเสี่ยงต่อเด็กและครอบครัว


ความท้าทายข้างต้นปรากฏเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้นแล้วในสองด้าน ด้านแรกคือสุขภาพใจ ผู้เข้ารับการรักษาด้านสุขภาพจิตในประเทศเพิ่มจาก 3.3 ล้านคนในปี 2565 เป็น 4.4 ล้านคนในปี 2567 และข้อมูล Mental Health Check-in พบเด็กและเยาวชนเสี่ยงทำร้ายตนเองร้อยละ 17.4 วิกฤตนี้ถูกซ้ำเติมด้วยลักษณะของครอบครัวไทยที่เปราะบาง หนี้ครัวเรือนที่พุ่งสูง และทัศนคติและตราบาปทางสังคมเรื่องสุขภาพจิตที่ยังฝังรากลึก UNICEF ประเมินว่าปัญหาสุขภาพจิตที่ไม่ได้รับการดูแลสร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจถึง 964,000 ล้านบาทต่อปี ด้านที่สองคือสุขภาพกาย เด็กเพียงร้อยละ 27 มีกิจกรรมทางกายเพียงพอ อัตราโรคอ้วนในเด็กเพิ่มเป็นสองเท่าในช่วงปี 2558–2566 และการดื้อยาต้านจุลชีพ (AMR) ทำให้คนไทยเสียชีวิตราว 38,000 รายต่อปี

นอกจากนี้ระบบที่ควรรองรับความเสี่ยงดังกล่าวยังมีช่องว่างใหญ่ ประเทศไทยมีจิตแพทย์เด็กและวัยรุ่นเพียง 295 คน และ 18 จังหวัดไม่มีเลย ยังไม่มีข้อมูลสุขภาพจิตของเด็กอายุต่ำกว่า 15 ปี และบริการสุขภาพกายยังเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ โดยเฉพาะในภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และกลุ่มประชากรข้ามชาติ

นโยบายที่ยังไม่ตอบโจทย์ (Policy Gap): กรณีการยุบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก

งานวิจัยนิยามช่องว่างของนโยบาย (Policy Gap) ว่าเป็นนโยบายที่มีงบประมาณและหน่วยงานรับผิดชอบแล้ว แต่ผลลัพธ์ต่อเด็กยังห่างจากเป้าหมาย เพราะนโยบายถูกออกแบบให้มีผู้ลงมือทำกลุ่มเดียว ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งมีทั้งแรงจูงใจและความสามารถกลับไม่มีที่ทางตามกฎหมาย ช่องว่างนี้มีสามมิติ คือ การออกแบบ อำนาจดำเนินการ และการวัดผลสำเร็จ
ตัวอย่างหนึ่งที่สะท้อนช่องว่างสามมิตินี้คือ นโยบายควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กซึ่งดำเนินมาตั้งแต่ปี 2536 แต่จำนวนโรงเรียนที่ยุบสำเร็จต่อปีลดจาก 309 แห่งในปี 2560 เหลือ 41 แห่งในปี 2565 เหตุผลหลักคือรัฐมีนโยบายนำเสนอให้ชุมชนเพียงสองทาง คือยุบรวมกับโรงเรียน สพฐ. หรือคงอยู่แบบประคับประคอง โดยไม่มีทางเลือกให้ อปท. รับโอนหรือร่วมจัดการศึกษา แม้มีช่องทางถ่ายโอนโรงเรียนให้ท้องถิ่นอยู่บ้าง แต่ความเป็นไปได้ในระเบียบราชการก็น้อยลงเรื่อย ๆ เนื่องจากระเบียบการคลังท้องถิ่นที่ทำให้โรงเรียนขาดทรัพยากรในการดำเนินการให้บริการการศึกษาได้จริง

เงื่อนไขสามข้อที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนดไว้คือ เด็กทุกคนต้องเข้าถึงการศึกษา ต้องดูแลการเดินทาง และชุมชนต้องมีส่วนร่วม ล้วนเป็นสิ่งที่กระทรวงฯ ไม่มีเครื่องมือเชิงระเบียบให้ทำในระดับหมู่บ้าน อย่างไรก็ดี ตัวแสดงที่มีเครื่องมือครบคือ อปท. ซึ่งอาจมีงบ มีรถ มีสภาจากชุมชน แต่กลับถูกกันออกจากสมการ ความสูญเปล่าจึงเกิดสองต่อ ประการแรก โรงเรียนที่ยุบไม่ได้ยังรับงบรายหัวและอัตรากำลังในสภาพที่ครูไม่ครบและเด็กเรียนควบชั้น ประการที่สอง โรงเรียนที่ยุบแล้วกลายเป็นอาคารร้าง เพราะเป็นที่ราชพัสดุของกระทรวงศึกษาธิการซึ่ง อปท. ไม่มีสิทธิและไม่มีระเบียบให้ลงทุนปรับเป็นศูนย์เด็กเล็กหรือพื้นที่เรียนรู้ของตำบล ดังกรณีโรงเรียนร้างในจังหวัดหนองบัวลำภูที่ชาวนาต้องใช้ตากข้าวเปลือก นโยบายยุบรวมจะเกิดขึ้นจริงได้ต่อเมื่อมีตัวแสดงในพื้นที่ที่ทำได้สามอย่างพร้อมกัน คือจัดสรรการเดินทางให้เด็กที่ย้ายอย่างถาวร ร่วมพัฒนาโรงเรียนปลายทางให้ดีพอที่ผู้ปกครองจะยอมย้าย และเปลี่ยนพื้นที่โรงเรียนที่ยุบเป็นบริการสาธารณะที่ชุมชนต้องการ

การเมืองเรื่องนโยบายเด็กและครอบครัว

การวิเคราะห์ผ่านกรอบ COM-B พบว่าตัวแสดงแต่ละกลุ่มเผชิญข้อจำกัดทั้งในระดับโครงสร้างและแรงจูงใจที่ต่างกัน ภาคประชาสังคมและนักวิจัยมีความสามารถสูง แต่ขาดโอกาสและแรงจูงใจทางการเมือง เพราะประเด็นเด็กยังไม่เป็นวาระเลือกตั้ง และยังไม่มีองค์กรร่ม (peak body) ที่มีพลังต่อรอง ผู้กำหนดนโยบายระดับปฏิบัติมีทั้งความสามารถและแรงจูงใจ แต่ติดข้อจำกัดด้านโอกาส ภารกิจเด็กกระจายอยู่อย่างน้อย 4 กระทรวงโดยไม่มีเจ้าภาพ และงบแยกหมวดไม่ยืดหยุ่น ส่วนครอบครัวและเยาวชนเผชิญข้อจำกัดมากที่สุด ทั้งช่องว่างเชิงอำนาจ (ประชากรอายุไม่เกิน 30 ปีมีร้อยละ 37.4 แต่มี ส.ส. วัยเดียวกันเพียงร้อยละ 6.4) ระบบพิสูจน์ความจนที่ทำให้เด็กกว่า 433,245 คนตกหล่นจากเงินอุดหนุน และความเชื่อมั่นทางการเมืองที่เสื่อมถอย

ข้อจำกัดเหล่านี้เสริมแรงกันผ่านวงจรทางการเมืองเศรษฐกิจสี่วงจร ได้แก่ ฐานเสียงผู้สูงอายุที่เบียดงบเด็กและเยาวชน (งบอุดหนุนเด็กแรกเกิดปี 2569 น้อยกว่าเบี้ยผู้สูงอายุราว 6 เท่า) ความผันผวนทางการเมืองที่ตัดตอนการลงทุนระยะยาว เศรษฐกิจนอกระบบที่ทำให้ครัวเรือนจำนวนมากไม่ปรากฏในระบบสวัสดิการ และความขัดแย้งชายแดนที่แปลงสิทธิของเด็กข้ามชาติราว 1.5 ล้านคนเป็นประเด็นความมั่นคง ผลคือระบบติดอยู่ใน “จุดสมดุลของความคาดหวังที่ต่ำ (low-expectations equilibrium)” งานวิจัยสรุปข้อค้นพบเชิงระบบสี่ข้อ คือ แรงจูงใจทางการเมืองเป็นเงื่อนไขผูกหลัก ช่องว่างด้านความสามารถที่ท้าทายที่สุดอยู่ที่ปลายทางการส่งมอบนโยบาย ข้อมูลเป็นเงื่อนไขร่วมของทุกตัวแสดง และ AI กำลังขยายช่องว่างเดิมให้กว้างขึ้น

ข้อเสนอเชิงนโยบาย

ข้อเสนอจัดเป็นสามหมวดตามกรอบ COM-B โดยยึดหลักร่วมสี่ข้อ คือ เริ่มจากปลายทางการส่งมอบขึ้นไปสู่ส่วนกลาง ผูกงบประมาณกับผลลัพธ์ต่อเด็ก เปลี่ยนกติกาก่อนเพิ่มโครงการ และทำให้แรงจูงใจที่มีอยู่แล้วในพื้นที่ทำงานได้ภายในระบบ

การขับเคลื่อนแบ่งเป็นสามระยะ โดยระยะที่ 1 “ไข่ขาว” (ปีที่ 1–2) เน้นมาตรการที่ประชาชนเห็นผลเร็วและการปลดล็อกระเบียบที่ทำได้ด้วยอำนาจฝ่ายบริหาร ระยะที่ 2 “วางโครงสร้าง” (ปีที่ 2–4) ตั้งเจ้าภาพระดับชาติและนำร่อง Child Data Spine 3 จังหวัด และระยะที่ 3 “ไข่แดง” (ปีที่ 4 ขึ้นไป) ผลักดันกฎหมายเพดานงบเด็กและการกระจายอำนาจการคลัง สำหรับ สสส. บทบาทที่เหมาะสมในระยะต่อไปคือเป็นตัวกลางเชื่อมส่วนกลางกับพื้นที่ ผู้สร้างหลักฐาน และผู้ประคองแนวร่วมข้ามรัฐบาล

ดาวน์โหลดรายงานฉบับเต็มได้ที่นี่

COM-B Model Koppich 1993 กรอบการดำเนินนโยบายด้านเด็กและครอบครัว กระบวนการนโยบาย กุลธิดา รุ่งเรืองเกียรติ ข้อเสนอปฏิรูปนโยบายเด็กและครอบครัว ควบรวมโรงเรียน คิด for คิดส์ – ศูนย์ความรู้นโยบายเด็กและครอบครัว นโยบาย นโยบายสาธารณะด้านเด็กและครอบครัว นโยบายเด็ก นโยบายเด็ก เยาวชน และครอบครัว นโยบายเด็กและครอบครัว ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็ก วาระทางการเมือง ศูนย์ความรู้นโยบายเด็กและครอบครัว (คิด for คิดส์) สุวิชา พิทักษ์กาญจนกุล เจณิตตา จันทวงษา

เรื่อง: เจณิตตา จันทวงษา

นักวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ 101 PUB สนใจประเด็นการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และประวัติศาสตร์ ฝันถึงสังคมที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง เห็นคนเท่ากัน และโอบรับความแตกต่างหลากหลาย